“剥离”居民用户业务：城燃企业的违约边界与合规重组路径

在天然气体制改革深入推进、公用事业反垄断风暴席卷全国的今天，城市燃气（以下简称城燃）企业正面临业务结构与合规管理的深刻转型。

一方面，上游气价居高不下与居民气价强管制的冲突，导致民用气价格“倒挂”严重，城燃企业面临“卖得越多、亏得越多”的持续性经营亏损；另一方面，公用事业反垄断执法趋严，城燃企业因管道垄断地位，其延伸出的安装、增值业务频频因“搭售”或“限定交易”遭遇反垄断高额罚款。

在双重压力下，行业内开始出现一种应对策略，即通过业务分割将居民用户业务独立运营。

然而，此类业务重组涉及复杂的法律红线。城燃企业若单方面、擅自实施居民用户业务及资产的剥离，将直接面临严重的违约责任与监管风险。

事实上，我国城燃项目签署的《特许经营协议》大多以建设部2004年9月14日《建设部关于印发城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的通知》（建城〔2004〕162号文件）的附件二《城市管道燃气特许经营协议示范文本》（GF-2004-2502）（以下简称《GF-2004示范文本》）为蓝本，其中已有严格要求。而国家发改委等六部门于2024年5月1日起施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委等六部门令第17号，以下简称2024版《管理办法》），以及发改委印发的《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》（以下简称2024版《编制范本》），对此类操作划定了更为严厉的底线。

以下结合相关法规与司法实践，剖析居民用户业务分割背后的违约红线、行业典型案例，并提出合规路径。

随着“管住中间、放开两头”的改革，工商业大用户直供被放开，城燃企业过去以工补民（用工商业高利润补贴居民用气亏损）的模式难以持续。居民用气板块的长期亏损如果不能在集团内部实现有效隔离，将直接损害集团整体的现金流及财务稳健性。

根据我国《反垄断法》，滥用市场支配地位的罚款基数是上一年度销售额的1%至10%（情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的，根据《反垄断法》第六十三条，国务院反垄断执法机构可在前述罚款数额的二倍以上五倍以下确定，最高可处上一年度销售额百分之五十的罚款）。城燃企业在特许经营区域内自然垄断了管道运营。如果居民用供气业务与小区管网安装、燃气具销售、保险等竞争性业务在同一个法人主体内，一旦在安装或销售环节被认定构成“搭售”或“限定交易”，高额罚款的计算基数将是整个公司的总销售额。南京中燃城市燃气发展有限公司滥用市场支配地位案（苏市监反垄断案〔2023〕1号）这一典型案例表明，该公司因强制搭售燃气保险、报警器及燃气具等增值产品被处以罚没款合计逾5000万元，说明城燃企业强行绑定增值业务极易遭受重罚。这使得大型城燃集团急于通过业务重组，建立风险隔离防线。

根据《GF-2004示范文本》第3.6条约定，除非另有约定，乙方不得将本特许经营权及相关权益转让给任何第三方。根据2024版《管理办法》第二十一条规定：“选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整。确需调整的，应当重新履行特许经营者选择程序。”同时，第四十条要求，特许经营项目涉及运营主体实质性变更、股权移交等重大事项的，应当及时书面告知相关行业主管部门。如果城燃企业单方面将居民用户运营、收费、保供等权利划转给新设的子公司，在法律上属于擅自变更特许经营者及履约责任。这不仅违反了原合同，更触发了最新部令的强监管条款——可能导致该区域的特许经营权必须重新依法进行公开选择程序，企业直接面临特许经营权被收回、须重新选择特许经营者的重大风险。

根据《GF-2004示范文本》第3.7条第（2）项约定，乙方如“擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的”，甲方应当依法终止特许经营协议。在采用2024版《编制范本》的项目协议中，通常会明确约定项目资产（含项目公司/SPV层面）的产权划转、租赁等必须经政府方书面同意，否则构成违约（适用范围以项目实际采用的协议文本为准）。若城燃公司在未经政府同意的情况下，将用于民生保供的物理管网、调压设施、用户资产划转、出资或出租给子公司运营，即构成擅自将所经营的财产进行处置，这是可能导致特许经营权被取消的违约行为。

原特许经营主体在分割了居民业务相关资产和核心人员后，其技术人员储备、应急抢险能力及财务指标可能会受到削弱。根据2024版《管理办法》第四十六条，项目实施机构应当定期对项目进行监测分析、运营评价与绩效评价，并结合经营和财务状况评估潜在风险。如果企业因业务分割导致履约能力发生重大变化，可能面临被监管部门限期整改、被录入不良信用记录并影响未来特许经营项目授予的风险。

根据《GF-2004示范文本》第3.7条、第9.4条第（5）项及第10.2条，在发生擅自转让、处置资产或擅自停业等危及社会公共利益的情形时，政府有权实施临时接管，指定其他经营企业接管燃气供应，乙方应予配合并协助。如果业务重构期间导致计费系统混乱、气源纠纷引发停气，政府可能会启动临时接管程序，指定第三方进驻控制管网调度、收费及抢险系统，接管期间的所有成本由原企业承担。

根据2024版《管理办法》第四十一条第三款规定，因特许经营者原因导致特许经营协议提前终止的，特许经营者应当履行资产移交、债务清偿、违约赔偿责任，并在清算移交期间配合政府维持服务和产品的持续性和稳定性。在“寿光中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府特许经营权纠纷案”（《最高人民法院公报》2018年第9期）中，虽然该案的核心事实是因燃气企业长期未完工导致特许经营协议解除，并非业务剥离，但该案确立的裁判原则具有普适性：法院认定解除协议的实体理由成立，虽然政府在未告知听证权等方面程序违法，但考虑到公共利益，法院判决“确认违法但不撤销行政行为”，并判令政府对合理投入进行补偿。此案例表明，一旦涉及民生和保供，司法审判在特许经营权收回与接管上高度向公共利益倾斜。企业由于违约在先，即便获得资产补偿，也将面临扣除违约赔偿金、清算周期漫长以及核心资产估值折损的巨大损失。

为避免触发2024版《管理办法》第二十一条关于重新履行特许经营者选择程序的强制性规定，企业应采取以下步骤： 1. 正式报备与沟通：以民生保供专业化管理和投融资结构优化为由，向行业主管部门提交重组方案。 2. 签署三方协议：由政府、母公司（原特许经营者）、新设子公司共同签署补充协议，确立子公司作为共同或实际履约主体，确保法律程序闭环。 3. 提供连带担保：母公司向政府出具担保函，对子公司的安全保供和民事赔偿责任承担连带保证责任。这是向政府证明履约主体虽变，但履约能力和责任未变的核心筹码，以争取免除重新招标的程序要求。

如果政府对资产和合同主体的变更态度保守，可选择“法人主体不动，股东股权重组”。通过在城燃公司股东层面进行股权交易（例如引入地方国资城投平台持股，或在集团内部进行股权划转），并按协议约定及2024版《管理办法》第四十条的要求，向政府履行控制权变更的书面告知和报备程序。由于签约法人未变，该方案的违约风险和沟通成本显著降低。

在政府明确反对变更主体的情况下，城燃公司可继续保留特许经营者的身份，通过与子公司签署委托运营管理协议，将安检、抄表、管网抢修等日常服务业务外包给子公司。虽然这种方式在防范高额反垄断罚款责任上效果有限，但可以在集团内部建立清晰的运营管理防线。