燃气许可“经营区域”空白引发的5万元罚单！二审法院如何厘清属地审批与经营区域的边界？

上诉人（原审原告）菏泽某某清洁燃气有限公司，住所地菏泽市开发区。

法定代表人晁某英。

被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区综合行政执法局，住所地菏泽市牡丹区。

被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市。

上诉人菏泽某某清洁燃气有限公司（以下简称某某燃气公司）因诉被上诉人菏泽市牡丹区综合行政执法局（以下简称牡丹区执法局）、菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）行政处罚及行政复议一案，不服菏泽市牡丹区人民法院（2024）鲁1702行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院查明：

一、2023年5月2日8时54分，牡丹区执法局执法人员巡查至牡丹区大学路菏泽**对面，发现某某燃气公司工作人员驾驶鲁Ｒ6****号轻型货车，在从事瓶装燃气经营活动。经核查，某某燃气公司《燃气经营许可证》（编号：鲁202217710002Ｐ号），由菏泽经济开发区规划建设部颁发。牡丹区执法局当日制作现场检查（勘验）影像证据、巡视检查笔录，并经审批对某某燃气公司车辆及大液化气瓶4个（空瓶）、小液化气瓶24个（11个空瓶）进行证据登记保存。2023年6月8日，牡丹区执法局作出菏牡综执行处决字［2023］第ＣＲ2-0121号《行政处罚决定书》，认定某某燃气公司违反了《城镇燃气管理条例》第十五条之规定，并依据《城镇燃气管理条例》第四十五条之规定决定对其处以5万元罚款。

某某燃气公司对该处罚决定不服，向牡丹区政府申请行政复议。牡丹区政府于2023年12月25日作出菏区政复决字［2023］66号行政复议决定，认为某某燃气公司2022年3月11日取得《燃气经营许可证》，有效期至2025年3月10日。在牡丹区执法局检查之日，某某燃气公司燃气经营许可证仍在有效期内，在此情况下认定其未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动违反《城镇燃气管理条例》第十五条规定属事实认定错误，且《城镇燃气管理条例》第四十五条有两款，适用不同情形，牡丹区执法局处罚决定未引用到具体条款，属法律适用错误，故此撤销牡丹区执法局作出的菏牡综执行处决字［2023］第ＣＲ2-0121号《行政处罚决定书》，并责令牡丹区执法局重新调查处理。

二、2024年1月2日，牡丹区执法局向某某燃气公司下达了菏牡综执行处权告字［2023］第ＣＲ2-0121号（1）行政处罚权利告知书，告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利，并于2024年1月18日公开举行听证。2024年1月31日，牡丹区执法局作出菏牡综执行处决字［2023］第ＣＲ2-0121号（1）《行政处罚决定书》，依据《城镇燃气管理条例》第四十五条第二款“违反本条例规定，燃气经营者不按照燃气经营许可证的规定从事燃气经营活动的，由燃气管理部门责令限期改正，处3万元以上20万以下罚款……”的规定，决定对其处以5万元罚款。某某燃气公司对该处罚决定仍不服，向牡丹区政府申请行政复议。牡丹区政府于2024年5月7日作出菏区政复决字［2024］33号《行政复议决定书》，维持牡丹区执法局作出的菏牡综执行处决字［2023］第ＣＲ2-0121号（1）《行政处罚决定书》。

三、2014年4月22日，菏泽市城市管理局向某某燃气公司颁发鲁Ｒ燃［2014］105号《燃气经营许可证》，经营区域为“城郊”，有效期限至2019年4月22日。2019年3月11日，菏泽市经济开发区管理委员会建设局向某某燃气公司颁发鲁201917710002Ｐ号《燃气经营许可证》，经营区域为“菏泽开发区”，有效期限至2022年3月10日。2022年3月11日，菏泽经济开发区规划建设部向某某燃气公司颁发鲁202217710002Ｐ号《燃气经营许可证》，该许可证经营区域部分为空白，未载明内容。

原审法院认为：一、《城镇燃气管理条例》第五条规定，“国务院建设主管部门负责全国的燃气管理工作。县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例和其他有关法律、法规的规定，在各自职责范围内负责有关燃气管理工作。”菏区办字〔2019〕36号《区委办公室区政府办公室关于印发<菏泽市牡丹区综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》第三条第十三款第四项规定，“区执法局（城管局）负责监管城镇民用燃气经营企业，监管城市燃气门站及下游燃气设施。”本案中，牡丹执法局作为牡丹区的燃气管理部门，具有负责本行政区域内燃气监督管理工作的法定职责。

二、《燃气经营许可管理办法》第二条第一款规定，“从事燃气经营活动的，应当依法取得燃气经营许可，并在许可事项规定的范围内经营。”《山东省燃气经营许可管理办法》第四条第一款规定，“燃气经营许可证实行属地审查审批。从事燃气经营活动的企业必须取得设区的市、县（市）燃气管理部门颁发的《燃气经营许可证》后，方可从事燃气经营活动。”《燃气经营许可管理办法》第十条规定，“燃气经营许可证的格式、内容、有效期限、编号方式等按照住房和城乡建设部《关于印发〈燃气经营许可证〉格式的通知》（建城〔2011〕174号）执行。”住房和城乡建设部《关于印发〈燃气经营许可证〉格式的通知》（建城〔2011〕174号）第四条规定《燃气经营许可证》编号由发证部门根据以下方法统一编制：“燃气经营企业所在地省级简称＋发证年份编号＋副省级或地级城市（地区）编号＋县（县级市、区等）编号＋流水号＋经营类别代码”，通知中还规定了具体编排方法。

三、某某燃气公司持有的鲁202217710002Ｐ号《燃气经营许可证》，虽经营区域部分为空白，但根据燃气经营许可证实行属地审查审批及其《燃气经营许可证》编号鲁202217710002Ｐ号可知，“2022”为该许可证发证年份，“17”为某某燃气公司所在地级城市（地区）编号，“71”为某某燃气公司所在县（县级市、区等）的编号，“0002”为流水号，“Ｐ”为经营瓶装燃气的类别代码。本案中，某某燃气公司从事涉案燃气经营活动地点为菏泽市牡丹区大学路，菏泽市牡丹区代码为“02”，其取得的鲁202217710002Ｐ号《燃气经营许可证》显然不属于牡丹区的燃气经营许可，属未按燃气经营许可证的规定从事燃气活动。《城镇燃气管理条例》第四十五条第二款规定，“违反本条例规定，燃气经营者不按照燃气经营许可证的规定从事燃气经营活动的，由燃气管理部门责令限期改正，处3万元以上20万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，吊销燃气经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”某某燃气公司未按照燃气经营许可证规定从事燃气经营活动，符合上述规定情形。

综上，牡丹区执法局作出的涉案处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。牡丹区政府受理复议申请后，依法送达相关文书，在法定期限内作出的复议决定，事实清楚，程序合法。某某燃气公司诉请撤销涉案行政处罚决定及行政复议决定，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回菏泽某某清洁燃气有限公司的诉讼请求。

上诉人某某燃气公司上诉称：一、牡丹区执法局作出的被诉行政处罚决定，程序违法。1．被诉行政处罚决定所适用的依据，超出行政处罚告知书的范围。行政处罚告知书告知违反了《城镇燃气管理条例》第二条、第十五条的规定，处罚依据为《城镇燃气管理条例》第四十五条第二款。被诉行政处罚决定载明的是违反了《城镇燃气管理条例》第二条第一款、第十五条以及《山东省燃气经营许可管理办法》第三条、第四条第一款的规定。2．牡丹区执法局作出的被诉行政处罚决定，与之前被复议撤销的行政处罚决定是基于同一事实和理由，违反了行政复议法第六十四条第二款关于不得以同一事实和理由作出与原行政行为相同的行政行为的规定，而牡丹区政府复议维持被诉行政处罚决定，也同样违反了该规定。

二、一审法院以上诉人持有的鲁202217710002Ｐ号《燃气经营许可证》中“71”编号不是牡丹区编号为由，判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实、适用法律错误。

1．在许可证中，“经营区域”和“许可证编号”是不同的事项，二者不能混为一谈。许可证编号是编制方法是以燃气经营企业所在地作为编制依据，但这并不能代替《燃气经营许可证》中对“经营区域”作出的许可。

2．一审判决作出后，上诉人通过“企查查ＡＰＰ”查询菏泽多家燃气企业的许可证编号，显示《燃气经营许可证》的编号未按照国家住建部建城〔2011〕174号文件编制。

3．上诉人于2014年由菏泽市城市管理局初次核发《燃气经营许可证》，其后于2019年由菏泽市经济开发区管理委员会建设局换发证、于2022年由菏泽经济开发区规划建设部换发证、于2023年由菏泽鲁西新区规划建设局换发证。从以上各证编号可知，初次核发证书并非按前述174号文件进行编号。并且，依据《山东省燃气经营许可管理办法》第十六条、《燃气经营许可管理办法》第十二条规定，已经取得燃气经营许可证的燃气经营企业出现经营类别、经营区域、供应方式等发生变化的，应当重新申请经营许可。但是，上诉人自2019年之后持有的《燃气经营许可证》均属于换发，而非重新申请经营许可，所以经营区域不应发生变化。也就是说，上诉人持有2014年菏泽市城市管理局初次核发的燃气经营许可证，完全可以在牡丹区进行经营活动，此后均系换发不存在跨区域经营的问题。

三、案涉《燃气经营许可证》的发证机关并未对经营区域作出限制，且上诉人多次函询发证机关关于经营区域的问题，发证机关均给予了在同一城区（行政区）“没有经营区域限制”的回复。被上诉人按照《燃气经营许可证》的许可事项和函复精神从事燃气经营活动，不存在违反《燃气经营许可管理办法》第二条第一款的规定的行为，牡丹区执法局不应当对上诉人再作出行政处罚。四、菏泽鲁西新区（原菏泽经济技术开发区管委会）并非国务院批准设立的行政区划，仅是山东省人民政府批准设立的经济区划，在行政区划上应当属于菏泽市牡丹区，菏泽市人民政府授权其代为行使牡丹区政府的某些职能。本案中，牡丹区执法局在行政处罚决定中载明“菏泽市人民政府授权菏泽经济技术开发区管委会行使县级人民政府及有关部门的法定行政审批权限”，但是其并不能等同于县级人民政府，《山东省燃气经营许可管理办法》第三条、第四条第一款中所规定的设区的市、县（市）人民政府是指“由国务院批准设立的市、县人民政府”。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销被诉行政处罚决定和行政复议决定。

被上诉人牡丹区执法局答辩称：一、原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确。1．牡丹区执法局具有对不按照燃气经营许可证的规定从事燃气经营违法行为作出行政处罚的法定职权。2．某某燃气公司所持有经营许可证未载明经营区域，应当按照发证机关的行政管辖区域进行认定。燃气经营许可实行属地审查审批，某某燃气公司所持有许可证不属于牡丹区的燃气经营许可，属于未按燃气经营许可证的规定从事燃气经营活动，其行为违反了《城镇燃气管理条例》第二条第一款、第十五条以及《山东省燃气经营许可管理办法》第三条、第四条的规定。3．牡丹区执法局依据《中华人民共和国行政许可法》及《城镇燃气管理条例》第四十五条第二款的规定，作出了责令停止违法行为通知书、召开了听证会、下达了行政处罚决定书，程序合法。

二、被诉行政处罚决定并未违反行政复议法第六十四条之规定。1．事实上，某某燃气公司存在不按照燃气经营许可证的规定从事燃气经营活动的违法行为，行政处罚认定事实正确。2．法律上，牡丹区执法局并非以同一事实同一理由作出两次相同的行政处罚。本案中不存在行政复议法第六十四条规定的四种情形，即（一）主要事实不清、证据不足；（二）违反法定程序；（三）适用的依据不合法；（四）超越职权或者滥用职权。3．牡丹区执法局虽然作出了两次行政处罚，但是两份行政处罚决定依据的事实并无错误，仅是因第一次行政处罚所列法律规定不够具体，复议机关要求改正，牡丹区执法局此次行政处罚列明了具体的法律条款。

三、上诉人存在未按燃气经营许可证的规定从事燃气经营活动的违法事实。1．某某燃气公司取得的2019年《燃气经营许可证》为菏泽经济开发区管理委员会建设局颁发，经营区域为菏泽开发区。2022年菏泽经济开发区规划建设部向某某燃气公司颁发的《燃气经营许可证》的经营区域部分虽为空白，但是根据燃气经营许可证实行属地审查审批的规定，经营区域也应当为菏泽开发区。2．某某燃气公司在牡丹区大学路从事燃气经营活动，但其取得的《燃气经营许可证》并不属于牡丹区的燃气经营许可，其行为属于未按燃气经营许可证的规定从事燃气活动。综上所述，被诉行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，应依法驳回某某燃气公司的上诉请求。

被上诉人牡丹区政府答辩称：被诉行政复议决定依法履行了相关程序，查明了有关事实，一审判决认定事实清楚、适用法律依据正确、程序合法，请二审法院维持一审判决。

一审中，当事人提交的证据均经庭审质证，入卷备查。二审中，上诉人提交新的证据三组，第一组证据，法规咨询请示函及关于菏泽某某清洁燃气有限公司咨询函的回复各一份，用于证明2022年3月11日换发的《燃气经营许可证》编号中的“71”代表发证单位区划代码，不代表上诉人的经营区域，一审法院以许可证编号推定上诉人经营区域错误，被上诉人牡丹区执法局未就经营区域问题向发证机关尽到必要的调查义务。第二组证据，企业燃气经营许可详情信息五份，用于证明地方发证部门并未按照国家住建部建城〔2011〕174号文件编制方法编制燃气经营许可证编号，一审法院以燃气经营许可证编号推定经营区域明显错误。第三组证据，牡丹区执法局《处罚决定催告书》一份，用于证明牡丹区执法局于2024年7月17日在案涉行政处罚决定尚在复议期间就催告上诉人缴纳罚款及加处罚款，虽然后续该催告书被撤回，但可证实牡丹区执法局未按照法律规定行使职权。另外，申请调取菏泽某某石油昆仑燃气有限公司的燃气经营许可证及经营区域有关资料。

经审查，第一、二组证据属于一审判决后取得，其内容真实与本案存在关联性，认定为本案有效证据；第三组证据与本案被诉行政行为的合法性审查缺乏关联性，不予采信。二审中提出调取证据申请不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》且申请事项缺乏必要性，本院不予准许。

根据本案有效证据及调查情况，本院同意原审已查明的事实。另查明：一、菏泽鲁西新区规划建设局于2023年7月31日为某某燃气公司换发了鲁20231700002Ｐ（换）《燃气经营许可证》，经营区域处载明“以菏泽市城市管理局2014年4月22日许可的区域为准。”

二、菏泽鲁西新区规划建设局于2023年7月6日作出《关于菏泽某某清洁燃气有限公司咨询函的回复》，载明是根据“2015年9月6日菏泽市城市管理局下发的《关于规划燃气设施建设及许可审批的通知》（菏城管［2015］167号）文件，负责辖区内燃气经营企业的管理．．．我单位于2019年3月11日、2022年3月11日两次对你公司的《燃气经营许可证》进行了延续换发．．．针对你公司能否在主城区内进行液化气配送的问题，目前我单位主要负责鲁西新区辖区内城镇燃气管理业务，针对液化石油气企业在同一城区（行政区）内经营区域，上级主管部门没有相关文件做出变更和具体划分．．．按照《山东省城市燃气管理条例》释义，所谓符合燃气发展规划要求是指，市（县）级层面燃气整体规划。至于瓶装液化石油气在同一行政区域内经营区域的设定划分，我单位自2015年9月接管辖区内燃气管理业务以来，从未收到上级主管部门针对关于菏泽主城区液化石油气企业经营区域设定划分的相关文件。鲁西新区是功能区，地理位置在主城区与牡丹区相融相连，并且牡丹区的液化石油气企业在鲁西新区辖区内经营配送瓶装液化气已是常态。”

三、2024年12月3日，菏泽鲁西新区规划建设局针对某某燃气公司对其持有的编号为鲁202217710002Ｐ的《燃气经营许可证》中的“71”是否代表该公司的经营区域的咨询作出回复，“中间4位是你单位的注册地址，即菏泽开发区（1771），71是发证单位的区划代码，不代表你公司的经营区域。”四、一审卷宗第201页装订有协查函复印件，显示牡丹区执法局于2023年12月26日曾向菏泽市城市管理局出具协查函，内容是“菏泽市城市管理局：因案件调查需要，现就贵局向菏泽某某清洁燃气有限公司颁发的《燃气经营许可证》（编号：鲁202217710002Ｐ）载明的‘经营区域’范围进行核实，请贵局对经营区域作出界定”，显示通过ＥＭＳ邮寄，卷宗中无协查函的签收情况，无菏泽市城市管理局对该协查函的回复意见。

本院认为：本案争议焦点在于，某某燃气公司的经营行为是否属于超出许可事项规定的经营区域进行经营，从而构成应按《城镇燃气管理条例》第四十五条第二款进行处罚的“不按照燃气经营许可证的规定从事燃气经营活动的”违法行为。

一、相关规定

《城镇燃气管理条例》第十五条规定，“国家对燃气经营实行许可证制度。从事从事燃气经营活动的企业，应当具备下列条件：（一）符合燃气发展规划要求；（二）有符合国家标准的燃气气源和燃气设施；（三）有固定的经营场所、完善的安全管理制度和健全的经营方案；（四）企业的主要负责人、安全生产管理人员以及运行、维护和抢修人员经专业培训并考核合格；（五）法律、法规规定的其他条件。符合前款规定条件的，由县级以上地方人民政府燃气管理部门核发燃气经营许可证。”第十六条规定，“禁止个人从事管道燃气经营活动。个人从事瓶装燃气经营活动的，应当遵守省、自治区、直辖市的有关规定。”第二十五条第一款规定，“燃气经营者应当对其从事瓶装燃气送气服务的人员和车辆加强管理，并承担相应的责任。”

《燃气经营许可管理办法》第二条第一款规定，“从事燃气经营活动的，应当依法取得燃气经营许可，并在许可事项规定的范围内经营。”第四条第一款规定，“燃气经营许可证由县级以上地方人民政府燃气管理部门核发，具体发证部门根据省级地方性法规、省级人民政府规章或决定确定。”第五条第（一）项规定，“申请燃气经营许可，应当具备下列条件：（一）符合燃气发展规划要求。燃气经营区域、燃气种类、供应方式和规模、燃气设施布局和建设时序等符合依法批准的燃气发展规划。”第十二二条规定，“已取得燃气经营许可证的燃气经营企业，有下列情形的，应重新申请经营许可。（一）燃气经营企业的经营类别、经营区域、供应方式等发生变化的；（二）燃气经营企业发生分立、合并的。”

《山东省燃气管理条例》第七条第一款规定，“设区的市、县（市）人民政府应当组织燃气管理部门和自然资源等部门编制燃气专项规划，按照法定程序批准后实施。”第十六条规定，“燃气经营企业在规定的经营场所范围外设立燃气供应站点、车船用燃气加气站的，应当符合燃气专项规划，其燃气设施、经营场所和从业人员等，应当符合国家和省规定的条件。”

《山东省燃气经营许可管理办法》第三条规定，“省住房城乡建设厅负责全省燃气经营许可管理工作。设区的市、县（市）人民政府住房城乡建设行政主管部门或者县级以上人民政府确定的部门负责本行政区域内的燃气经营许可管理工作。”第四条第一款规定，“燃气经营许可证实行属地审查审批。从事燃气经营活动的企业必须取得设区的市、县（市）燃气管理部门颁发的《燃气经营许可证》后，方可从事燃气经营活动。”第四条第四款规定“设区的市人民政府或者地方法规规定由区燃气管理部门审批颁发《燃气经营许可证》的，从其规定。”第五条规定，“取得《燃气经营许可证》的燃气经营企业在许可证规定的经营区域范围外设立的瓶装供应站、加气站、各类瓶组气化站等站点必须取得站点所在地燃气管理部门颁发的《燃气（供应站）经营许可证》后，方可从事燃气经营活动。”

需要说明的是，山东省住房和建设厅于2023年11月3日印发的《关于进一步做好城镇燃气经营许可证管理有关工作的通知》中规定，进一步规划燃气经营许可管理。严格落实国务院安全生产委员会《全国城镇燃气安全专项整治工作方案》、国家住房城乡建设部《全国城镇燃气安全专项整治燃气管理部门专项方案》要求，完善燃气经营许可证管理制度，将审批层级由市、县级调整为设区市级，将《山东省燃气经营许可管理办法》第三条规定的“省住房城乡建设厅负责全省燃气经营许可管理工作。设区的市、县（市）人民政府住房城乡建设行政主管部门或者县级以上人民政府确定的部门负责本行政区域内的燃气经营许可管理工作。”调整为“省住房城乡建设厅负责全省燃气经营许可管理工作。设区的市人民政府住房城乡建设行政主管部门或者设区的市人民政府确定的部门负责本行政区域内的燃气经营许可管理工作。”同时载明，《山东省燃气经营许可管理办法》按照国家最新规定，已启动修订程序，适时修改完善。

二、规定表明

（一）从事燃气经营活动的企业，应当依法取得燃气经营许可。

（二）取得燃气经营许可的条件之一是符合燃气发展规划要求，其中包括燃气经营区域、燃气种类、供应方式和规模、燃气设施布局和建设时序等均需符合燃气发展规划。

（三）关于燃气发展规划，是由设区的市、县（市）人民政府组织燃气管理部门和自然资源等部门编制燃气专项规划。需要注意的是，组织编制燃气专项规划的主体是设区的市、县（市）人民政府，并不包括市辖区人民政府。由此可见，相关法规在规定组织编制燃气专项规划的主体时，已经考虑到现实中多存在出于行政管理的现实需要而将一个城市划分为若干市辖区的情况，这些区之间边界紧邻、辖区交互，如果以区为编制燃气专项规划的主体，可能会出现因不了解临近辖区在边界处的燃气专项规划，从而导致边界处的燃气规划布局疏密不均、重复建设，因此从宏观统筹、合理布局的角度有必要以设区的市、县（市）为主体，组织编制燃气专项规划。

（四）设区的市人民政府确定的部门负责本行政区域内的燃气经营许可管理工作。取得《燃气经营许可证》的燃气经营企业应严格按照燃气经营许可证的规定从事燃气经营活动。在经营区域范围外从事几类经营行为--设立瓶装供应站、加气站、各类瓶组气化站等站点，需要符合燃气专项规划，并取得站点所在地燃气管理部门颁发的《燃气（供应站）经营许可证》。瓶装燃气经营者应当对其从事瓶装燃气送气服务的人员和车辆加强管理，并承担相应的责任。

三、具体本案

牡丹区执法局作出被诉行政处罚主要是认为，某某燃气公司系鲁西新区2022年颁发的《燃气经营许可证》，该经营许可证未载明经营区域，燃气经营许可证实行属地审查审批，应当按照发证机关的行政管辖区域认定经营区域。在牡丹区辖区配送气瓶从事经营活动，属于不按照燃气经营许可证的规定从事燃气经营活动的行为，依法应予处罚。

某某燃气公司于2014年取得菏泽市城市管理局颁发的《燃气经营许可证》，标注经营区域为“城郊”，其后经过2019年、2022年、2023年三次换发，本案牡丹区执法局2023年5月2日查处案件时，某某燃气公司持有的2022年换发的《燃气经营许可证》。结合前述，某某燃气公司取得《燃气经营许可证》，代表符合菏泽市燃气专项规划，而非鲁西新区燃气专项规划，可以依法开展经营活动。

至于“经营区域”。燃气经营许可证实行属地审查审批，审理认为，此处属地审查一般是指企业登记注册地址所属的行政区划，而非特指企业的经营区域，仅凭《燃气经营许可证》的发证机关或者编号去界定企业的经营区域，缺乏法律依据。对此，菏泽鲁西新区规划建设局的回复函中也有明确。如果牡丹区执法局认为，某某燃气公司经营区域是鲁西新区。这属于案件事实问题，根据行政诉讼法关于行政行为合法性的举证规则，应当由牡丹区执法局承担举证责任。但是，牡丹区执法局未能提交有效证据证明此点，复议机关作出的菏区政复决字［2024］33号行政复议决定认为牡丹区执法局在再次作出行政处罚的过程中“牡丹区执法局向菏泽市城市管理局通过ＥＭＳ邮寄关于经营区域认定的协查函，已尽到必要的调查义务”，亦属错误。当规划、许可、执法等职权分属不同的行政机关，且涉及市级职权行使等特殊情形时，应结合相关规定进行更为审慎全面的审查，注意避免损害行政相对人的信赖利益。根据规定，编制燃气专项规划、燃气经营许可均是设区的市的事权范畴。函询无果，不意味可自行作出认定。牡丹区执法局仅是在发函且未得到回复的情况下，就作出超出许可经营区域的事实认定，并未尽到必要调查义务，主要证据不足。

综上，被诉行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足；被诉行政复议决定维持被诉处罚决定，结果有误；一审法院认定事实不清，适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销菏泽市牡丹区人民法院于2024年11月18日作出的（2024）鲁1702行初96号行政判决；

二、撤销牡丹区政府于2024年5月7日作出的菏区政复决字［2024］33号行政复议决定；

三、撤销牡丹区执法局于2024年1月31日作出的菏牡综执行处决字［2023］第CR2-0121号（1）行政处罚决定。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人牡丹区执法局、牡丹区政府负担。

本判决为终审判决。

审判长：庞宠

审判员：陈士安

审判员：刘璐

二Ｏ二五年二月十四日

法官助理：李欣

书记员：郭通