意向不等于协议：燃气企业主张“事实特许经营”被驳回，千万索赔化为泡影！

吉林铁路运输法院

行 政 判 决 书

（2024）吉7102行初104号

原告：吉林市某燃气有限公司，住所地吉林省吉林市船营区。

被告：吉林市发展和改革委员会，住所地吉林省吉林市船营区松江中路65号市政府六号楼。

原告吉林市某燃气有限公司（以下简称某燃气公司）认为被告吉林市发展和改革委员会（以下简称吉林市发改委）未按约定履行政府特许经营协议一案，于2024年6月28日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告某燃气公司的法定代表人李某、委托诉讼代理人张某，被告吉林市发改委的委托诉讼代理人韩延新、史壮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告某燃气公司向本院提出诉讼请求：判定吉林市发改委未按约定履行政府特许经营协议，给某燃气公司造成了重大经济损失，应赔偿某燃气公司1,060.50万元。

事实和理由：吉林市发改委与某燃气公司达成授权某燃气公司承担吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米储气能力的意向，据此，某燃气公司获得了中央预算内资金620万元。之后，在某燃气公司不知情的情况下，吉林市发改委将某燃气公司获得的中央预算内资金620万元调整给了吉林市某能源技术有限公司（以下简称某能源技术公司）。吉林市发改委的上述行为构成违约，严重损害了某燃气公司的利益，理应向某燃气公司做出赔偿。

具体如下：第一，“吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米储气能力”属于特许经营。政府特许经营权的定义为国家和地方政府根据公共事业、公共安全的需要，授权企业在某地区享有经营某种业务的独占权。

第二，经双方协商，吉林市发改委与某燃气公司形成吉林市发改委授权某燃气公司承担“吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米储气能力”意向。该意向的形成过程符合国家和吉林省的要求以及《中华人民共和国政府采购法》。2018年3月，国家发展和改革委员会、国家能源局《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》中要求“县级以上地方政府在2020年形成本行政区域日均三天需求量储气能力，在发生应急情况时必须最大限度保障与居民生活密切相关的民生用气供应安全可靠。”当月，吉林省能源局、吉林省发展和改革委员会（以下简称吉林省发改委）、吉林省住房和城乡建设厅（以下简称吉林省住建厅）《关于加快推进天然气储气能力建设工作的通知》（吉能油气联[2018]101号）中说明“支持市、县政府向专业化市场主体购买储气能力的方式达到储气要求。”

2018年5月，吉林市发改委先后与吉林市数家城镇燃气企业协商落实吉林市人民政府三天需求量150万立方米（折合LNG（液化天然气）2500立方米）储气能力，最后，吉林市发改委与某燃气公司经磋商后达成意向：1.吉林市发改委授权某燃气公司承担吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米储气能力；2.某燃气公司承诺投资建设并运营一座有效容积2500立方米以上LNG储气库；3.吉林市人民政府向某燃气公司购买储气服务。2018年6月上旬，按吉林市发改委的指令，就某燃气公司拟建LNG储气库承担吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米储气能力，某燃气公司在拟建LNG储气库现场吉林市船营区某村，出资安排国家联合督察组（第五组）及吉林省能源局、吉林省发改委、吉林省住建厅考察，吉林市发改委、吉林市住建局、吉林市财政局均派人参加了此次考察。经考察，国家及吉林省相关部门均认可吉林市发改委与某燃气公司达成的意向。

2018年6月中旬，吉林市发改委将意向载入其与吉林市公用局（现住建局）共同编制的《吉林市天然气储气能力建设方案》并上报吉林市人民政府。2018年6月20日，吉林市人民政府以《吉市政函124号》批复同意《吉林市天然气储气能力建设方案》。2018年6月初起，某燃气公司便停止了原有的一切经营活动，全力以赴筹备承担吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米储气能力。

第三，吉林市发改委授权某燃气公司承担“吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米储气能力”的意向，虽没有签订正式合同，却直接演变成事实。2018年7月下旬，应吉林市发改委要求，某燃气公司出资委托吉林某工程有限责任公司编制了《吉林市某村天然气（LNG）应急储备库项目申请报告》。2018年8月，吉林市发改委出资委托吉林省某工程咨询有限公司作出《吉林市某村天然气应急储备库项目申请报告评估报告》（吉凯评字[2018]383号）。2018年11月，按吉林市发改委指令，某燃气公司以拟建的《吉林市某村天然气应急储备库项目》承担吉林市人民政府三天需求量储气能力，向国家申请了“2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资”。2019年1月，吉林市发改委出资委托吉林市某会计师事务所评估吉林市人民政府每年需支付的LNG2500立方米储气服务费数额。为此，某燃气公司委托吉林某工程有限责任公司编制了《2500立方米LNG储气库建设和运营模型》。吉林市某会计师事务所依据《2500立方米LNG储气库建设和运营模型》于2019年3月7日作出了《吉林市人民政府天然气应急储备服务采购项目采购费评估测算资产评估报告》（吉融评字[2019]第资-003号）。

2019年5月6日，吉林省发改委发布《关于下达2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资计划的通知》（吉发改投资[2019]305号）。该通知中明确，为支持某燃气公司承担吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米储气能力，向某燃气公司拟建的《吉林市某村天然气应急储备库项目》下达中央预算内投资620万元。至此，吉林市发改委授权某燃气公司承担吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米储气能力演变成事实。

第四，鉴于某燃气公司承担吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米储气能力已成事实，根据《关于下达2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资计划的通知》及吉林市发改委的要求，某燃气公司开展了《吉林市某村天然气应急储备库项目》开工建设的前期工作。1.出资委托吉林某测绘信息有限公司测绘了《吉林市某村天然气储气库地形图》；2.出资委托吉林某工程有限责任公司编制了《吉林市某村天然气应急储备库项目可行性研究报告》及绘制了项目图纸；3.出资委托吉林某环境科技有限公司编制了《吉林市某村天然气应急储备库项目环境影响报告》；4.出资委托吉林某设计院有限公司作出了《岩土工程勘查报告》；5.出资协调《吉林市某村天然气应急储备库项目》建设用地事宜；6.出资接待国家天然气产供销体系建设工作推进情况专项督查第三督查组来《吉林市某村天然气应急储备库项目》现场检查督导。

第五，在某燃气公司不知情的情况下，吉林市发改委单方向吉林省能源局申请将某燃气公司获得的中央预算内投资620万元调整给某能源技术公司的行为构成违约。2020年5月，吉林省发改委发布《关于调整2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资计划的通知》（吉发改投资[2020]429号）。该通知中明确：将某燃气公司《吉林市某村天然气应急储备库项目》中央预算内投资620万元调整给了某能源技术公司的《3亿立方米/年LNG（含CNG加气母站）项目》，该项目承担吉林市人民政府3天150万立方米（液态2500立方米）储气能力。综上所述，吉林市发改委违约，严重损害了某燃气公司的利益，损失数额以审计评估为准，理应向某燃气公司做出赔偿。

原告某燃气公司向本院提交了以下证据：1.吉林省能源局、吉林省发改委、吉林省住建厅《关于加快推进天然气储气能力建设工作的通知》（吉能油气联[2018]101号）；2.国家联合督查组（第五组）来吉考察日程；3.《吉林市天然气储气能力建设方案》及吉林市人民政府《吉林市天然气储气能力建设方案》的批复（吉市政函〔2018〕124号）；4.《吉林市某村天然气（LNG）应急储备库项目申请报告》及《吉林市某村天然气应急储备库项目申请报告评估报告》（吉凯评字[2018]383号）；5.天然气产供储销体系建设工作推进情况专项督查第三督察组在吉工作日程；6.《吉林市发展改革委员会关于我市天然气储气服务采购项目开展招投标工作的请示》（吉市发改请〔2018〕14号）；7.《吉林省发展改革委关于申报2019年省预算内基本建设资金的通知》（吉发改投资〔2018〕734号）、《吉林市某燃气有限公司关于申请2019年省预算内基本建设项目资金的请示》《2019年省预算内基本建设项目资金申请报告》《承诺函》；8.《吉林市人民政府天然气应急储备服务采购项目采购费评估测算资产评估报告》（吉融评字[2019]第资-003号）；9.《吉林省发展改革委关于下达2019年吉林省天然气应急储气设施中央预算内投资计划的通知》（吉发改投资〔2019〕305号）、《国家发展改革委关于印发<重点地区应急储气设施建设中央预算内投资（补助）专项管理办法>的通知》（发改能源规〔2018〕1004号）；10.吉林市某村天然气储气库地形图、《吉林市某燃气有限公司液化天然气（LNG）储气库工程项目可行性研究报告》、吉林市某村天然气应急储备库项目设计图纸、《岩土工程勘查报告》《建设项目环境影响报告表》；11.《吉林省发展改革委关于向国家发改委国家能源局报送我省天然气产供储销体系建设督查发现问题整改情况报告的请示》（吉发改运行〔2019〕556号）；12.《关于加快推进政府储气能力项目的请示》（吉市发改请〔2020〕10号）；13.吉林市人民政府天然气储气服务采购项目招标公告、（2021）吉行申441号吉林省高级人民法院行政裁定书；14.《吉林省发展改革委关于调整吉林市2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资计划的通知》（吉发改投资〔2020〕429号）；15.“什么是政府特许经营权”“政府特许经营权有哪些”网上截图、《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》《城镇燃气规划规范》（GB/T51098-2015）、《城镇燃气设计规范》（GB50028-2006）；16.《租赁协议书》；17.证人证言。

被告吉林市发改委辩称，吉林市发改委不应承担赔偿责任。阐明本案的几个关键事实。第一个事实：关于《吉林市天然气储气能力建设方案》的相关事实。某燃气公司认为《建设方案》确认了双方合作意向，但实际上，吉林市发改委与某燃气公司从未就“由某燃气公司承担吉林市人民政府三天天然气应急储备项目”达成过合作意向，吉林市发改委也未向某燃气公司提出过关于“向某燃气公司购买储气服务”的任何承诺。对于上述问题，生效法律文书已经进行过认定。长春铁路运输中级法院（2021）吉71行终57号行政判决书认定“某燃气公司主张其依据吉林市发改委于2018年6月作出的《吉林市天然气储气能力建设工作方案》，应当获得案涉政府采购项目供应商资格的问题。经审查，该建设方案虽提及某燃气公司，但仅是吉林市发改委作出的规划性文件并不存在对某燃气公司的任何承诺或与某燃气公司的任何约定，该建设方案也并不具备行政协议的效力。

况且，根据《中华人民共和国政府采购法》第二十六条的规定，案涉政府采购项目应当采取公开招投标的方式。某燃气公司仅以上述建设方案，就认为自己应当获得供应商资格的主张，明显有违法律，有悖常理，不应支持。《工作方案》仅是吉林市发改委为开展储气能力建设工作而作出的过程性行为，并非具有行政法权利义务内容的行政协议，某燃气公司主张吉林市发改委应按《工作方案》与其签订合同，没有事实及法律依据。”吉林省高级人民法院（2021）吉行申441号行政裁定书也认定“虽然吉林市发改委于2018年作出的《吉林市天然气储气能力建设工作方案》曾提及某燃气公司，但该方案仅是吉林市发改委作出的规划性文件，并不存在对某燃气公司的任何承诺或与某燃气公司的任何约定，该建设方案也并不具备行政协议的效力。”上述生效法律文书均认定《建设方案》不具备行政协议的特征，故不能据此认定某燃气公司与吉林市发改委订立了相关行政协议，也不能认定双方就此达成了任何合作意向。

第二个事实：2018年10月22日，某燃气公司出具过《承诺函》一份，内容为“吉林市人民政府采取向气源建设单位购买储气服务的方式，完成吉林市城区及永吉县天然气民生用户3天用气量的储气能力，购买储气服务采取招投标的方式，目前，吉林市某燃气有限公司正在实施吉林市某村天然气应急储备库项目，并确定参与吉林市人民政府购买储气服务的招投标。”

从上述内容来看，该《承诺函》能说明以下事实：1.某燃气公司明知实施“吉林市某村天然气应急储备库”项目与吉林市人民政府购买储气服务是两件事，实施该项目并不意味着一定能成为吉林市人民政府购买储气服务的中标供应商。2.某燃气公司明知吉林市人民政府采购储气服务是需要经过招投标程序的，只有经过招投标程序成为中标供应商，才能真正与吉林市人民政府达成合作。3.某燃气公司明知政府采购需采取的程序为公开招投标程序，而非竞争性谈判或其他政府采购方式。根据《中华人民共和国政府采购法》的规定，在被确定成为中标人之前，任何企业或个人都没有资格与吉林市发改委或吉林市人民政府达成任何合作意向或实质性协议。4.某燃气公司为“吉林市某村天然气应急储备库”项目所做的一切投资和准备均是为了提升其在招投标程序中的竞争力，以争取成为吉林市人民政府采购应急储气服务的供应商，该投资行为本身即存在商业投资风险，该风险应由某燃气公司自行承担。

综上所述，某燃气公司明知在未进行招投标程序被确定为中标人之前，其与吉林市人民政府或吉林市发改委不可能达成任何合作意向，故其在起诉状中提出的关于“经考察，国家及吉林省相关部门均认可吉林市发改委与某燃气公司达成的意向”“与吉林市发展和改革委员会已经达成了合作意向”“因合作意向导致此前项目终止运营”“某燃气公司承担吉林市人民政府三天需求量储气能力已成事实”等主张均没有任何事实依据；

第三个事实：关于某燃气公司提出的620万元中央预算内投资相关问题。1.该投资系专款用于实际建设天然气应急储备罐项目的企业。至于该企业是否具备“向吉林市人民政府供应天然气应急储气服务”的供应商身份，不是中央预算内投资的评估与考量范畴。2.该中央预算内投资由吉林省发改委具体控制和调配，吉林市发改委没有控制和调配权。3.吉林市发改委认为该政策性投资不能作为任何单位的预期利益，关于该投资产生的争议不属于人民法院的受案审理范围。

第四个事实：本案中某燃气公司备案的“吉林市某村天然气应急储备库”项目内容是建设LNG储气罐，该设施建成后并非只有向政府提供储气服务这一种经营获利模式，即便未中标成为政府采购的供应商，LNG储气罐也可以储存液化天然气面向市场进行销售。

基于上述基础事实，现对某燃气公司的各项赔偿主张发表如下意见：

第一，对某燃气公司主张的损失明细第一条第1项至第9项的意见。某燃气公司拟建的“吉林市某村天然气应急储备库项目”是其自主在吉林市船营区发改局申请立项的，而非应吉林市发改委或吉林市人民政府的要求申请立项的。无论某燃气公司申请立项之前或之后，吉林市发改委或吉林市人民政府均未与某燃气公司签订过关于要求某燃气公司承建“吉林市某村天然气应急储备库项目”的任何协议，也未作出过提前将某燃气公司确定为政府采购中标供应商的违法承诺，故某燃气公司不存在信赖利益。

某燃气公司提出的该9项费用均属于企业正常运营及项目筹备阶段所必须发生的成本，是任何建设项目在启动前不可或缺的基础性工作，其目的是为了确保项目的科学性、合理性和可行性。某燃气公司选择进行这些工作，是基于其商业判断和投资决策，而非基于吉林市发改委或政府的强制要求或承诺。某燃气公司作为具有完全民事行为能力的市场主体，在决定投资并开展相关项目前，理应进行充分的市场调研、风险评估及项目可行性分析。结合某燃气公司明知吉林市人民政府购买储气服务需履行政府采购招投标程序的事实来看，某燃气公司在招投标活动开始之前作出的任何形式的投资，均是为自身获取商业合作机会做准备，该行为本身蕴含了不确定性和风险性，故某燃气公司的投入和损失与吉林市发改委并无直接的因果关系，因此该经营风险损失不应由吉林市发改委承担。

第二，对某燃气公司主张的损失明细第一条第10项的意见。1.船营区发改局是根据某燃气公司的申请，对“吉林市某村天然气应急储备库项目”进行了备案，该备案代表政府相关部门认可该项目符合城市发展需要，进而允许该项目进行建设。该备案行为是依法履行行政职责，确认某燃气公司的项目符合相关法规及政策要求。但备案行为并不代表相关部门承诺对其项目运营过程中的损失负责，该项目获得立项备案也不代表受到了吉林市发改委或吉林市人民政府的授权。

2.对于某燃气公司主张的其因建设“吉林市某村天然气应急储备库项目”而终止了之前的经营项目所造成的租赁费、人员工资、预期利益、设备折旧等损失。吉林市发改委认为，这些费用的发生，与某燃气公司自身的管理、运营及市场应对能力密切相关，属于企业运营过程中的正常开支与风险承担范畴。在商业活动中，企业根据市场环境、自身发展需求及战略规划对项目进行调整或终止，是常见且合理的商业行为。某燃气公司废弃之前项目并转向新的储备库项目，是基于其内部决策和对市场前景的判断，而非得到吉林市发改委或政府的授权或任何承诺。且某燃气公司自认是2019年7月后拆除的价值300万元设施，而在此之前，某燃气公司已经明知吉林市人民政府购买储气服务需履行招投标程序，故其自认在2019年拆除设施一方面可能是为了腾出场地加紧建设吉林市某村天然气应急储备库项目，以提高在招投标过程中的竞争力。另一方面也可能是因某燃气公司资金不足、无法履行征地手续等原因，导致某燃气公司无法继续经营所作出的撤场行为。

无论某燃气公司基于何种原因，该拆除行为都是某燃气公司实施的带有商业风险的自主行为，与吉林市发改委无关，即便其因此遭受损失也应由其自行承担。（2020年4月，吉林市发改委到某燃气公司某村储气库项目现场调度情况并拍摄照片，发现某燃气公司在2017年建设的小型LNG充装站设施仍在现场，并没有拆除。）

第三，对某燃气公司主张的损失明细第二条的意见。本案所涉的620万元中央预算内投资的投资目的是将国有资金投资给实际建造天然气应急储气罐的企业。此前，因某燃气公司向船营区发改局申请备案的“吉林市某村天然气应急储备库项目”中涉及的天然气应急储备罐建设计划符合中央预算内投资目标，吉林省发改委于2019年将该620万元中央预算内投资指标计划安排给某燃气公司。但因某燃气公司备案立项后因征地无法推进、企业自有资金不足等原因未对该项目实际投资建设、未按时开工，2019年末，国家发改委、国家能源局对吉林省能源局进行集体约谈并通报。2020年5月，吉林省能源局、吉林省发改委作出《转发国家能源局综合司<关于加快推动重点地区应急储气设施建设中央预算内投资项目建设的函>的通知》，要求“吉林市争取2020年5月底前完成项目调整，6月份开工建设，避免中央预算内资金趴窝闲置”。

而后，吉林省发改委将该620万元中央预算内投资资金额度调配给某能源技术公司。某燃气公司未获得中央预算内投资的原因是其未实际投资建设天然气储气罐，与其未中标成为吉林市人民政府采购储气服务的供应商无关。某燃气公司主张因未获得该笔中央预算内投资而遭受的财务损失，实则是对政策理解与项目规划风险的误判。中央预算内投资的分配需经过严格审查与审批流程，其目的在于支持符合国家战略与民生需求的优质项目。某燃气公司在项目筹备初期，即应充分认识到这一点，并制定相应的风险应对策略，而非单一依赖外部资金补助。假设某燃气公司有损失，也是与其自身的项目管理能力、市场预判能力及财务规划能力相关，吉林市发改委作为政府部门，在依法履行行政职责的过程中不存在任何过错，故无法也无需对某燃气公司的商业决策与经营风险承担法律责任。

综上所述，双方从未对政府购买储气服务等相关内容进行过协商，吉林市发改委也未向某燃气公司做出过任何承诺。吉林市发改委在某燃气公司建设“吉林市某村天然气应急储备库项目”过程中、在某燃气公司申报中央预算内投资过程中、在政府采购服务招投标过程中均依法依规履行行政职责，没有任何过错。在某燃气公司明知政府购买储气服务需要履行招投标程序的情况下，吉林市发改委从未以任何口头或书面的方式给某燃气公司造成“已经提前内定中标”的错误认识，故某燃气公司的全部损失均是其自身投资风险所致，与吉林市发改委没有因果关系，吉林市发改委未作出过违背诚信原则的行为，不应承担赔偿责任。吉林市发改委认为本案没有进行司法鉴定的必要，应驳回某燃气公司的全部诉讼请求。

被告吉林市发改委向本院提交了以下证据：1.（2021）吉71行终57号吉林省长春铁路运输中级法院行政判决书、《承诺函》；2.吉林省企业投资项目备案信息登记表；3.《国家能源局综合司关于加快推动中央预算内投资“重点地区应急储气设施建设专项”项目进展的通知》及“重点地区应急储气设施建设专项”未开工项目清单、《吉林省发展改革委关于调整吉林市2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资计划的通知》（吉发改投资〔2020〕429号）；4.吉林市人民政府天然气储气服务采购项目招标文件、评审结果汇总表、中标通知书、（2021）吉71行终58号吉林省长春铁路运输中级法院行政判决书；5.某燃气公司某村天然气储气库2020年4月照片。

本院依法调取了以下证据：《吉林省能源局关于加快推进中央预算内专项资金储气设施项目开工建设的通知》（吉能油气〔2020〕8号）。

经庭审质证，某燃气公司对吉林市发改委提交的证据1的质证意见：（2021）吉71行终57号吉林省长春铁路运输中级法院行政判决书“《工作方案》仅是吉林市发改委为开展储气能力建设工作而作出的过程性行为，并非具有行政法上权利义务内容的行政协议，某燃气公司主张吉林市发改委应按工作方案与其签订采购合同，没有事实及法律依据。”与其证明事实没有关联，不应采信。

“意向”与“具有行政法上权利义务内容的行政协议”在内容和形式上完全不同。57号判决书的上述内容只是认定《工作方案》中关于“授权某燃气公司承担吉林市三天需求量LNG2500立方米，政府购买服务”的相关内容不属于具有行政法上权利义务内容的行政协议，并没有认定某燃气公司和吉林市发改委之间不存在关于“授权某燃气公司承担吉林市三天需求LNG2500立方米”的意向。“吉林省能源局、吉林省发改委、吉林省住建厅《关于加快推进天然气储气能力建设工作的通知》（吉能油气联〔2018〕101号）”“国家联合督查组（第五组）及吉林省能源局、吉林省发改委、吉林省住建厅现场考察某燃气公司承担吉林市人民政府三天需求量储气”“吉林市发改委出资委托第三方做出《吉林市某村天然气应急储备库项目申请报告评估报告》（吉凯评字〔2018〕383号）”佐证了某燃气公司与吉林市发改委就授权某燃气公司承担吉林市三天需求量LNG2500立方米存在意向；《承诺函》属于失效证据，其承诺只限于2018年10月12日，吉林市发改委向吉林市人民政府提交的《吉林市发展和改革委员会关于我市天然气储气服务采购项目开展招投标工作的请示》（吉市发改请〔2018〕14号）（以下简称“2018请示”），“2018请示”中确定的招标项目和招标条件实施的公开招标。若按“2018请示”中确定的招标项目和招标条件实施公开招标，只有某燃气公司一家符合招标条件，某燃气公司必然中标。由于吉林市发改委未按“2018请示”中确定的招标项目和招标条件实施公开招标，《承诺函》自然失去了效力。吉林市发改委以某燃气公司知晓其曾要以公开招标的方式授权潜在供应商承担吉林市三天需求量LNG2500立方米储气为由，要求某燃气公司承担吉林市发改委采用非公开招标的方式直接授权某燃气公司《吉林市某村天然气应急储备库项目》承担吉林市三天需求量LNG2500立方米储气这一行政行为的后果，不符合情理。

对证据2：2019年3月份备案，不是2018年12月。实际上是2018年8月份吉林市发改委已经备案审查。

对证据3：《国家能源局综合司关于加快推动中央预算内投资“重点地区应急储气设施建设专项”项目进展的通知》及“重点地区应急储气设施建设专项”未开工项目清单与《吉林省发展改革委关于调整吉林市2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资计划的通知》（吉发改投资〔2020〕429号）之间没有直接关联，不应采信。吉林省发改委作出《吉林省发展改革委关于调整吉林市2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资计划的通知》（吉发改投资〔2020〕429号）的直接原因是吉林市发改委将已授予某燃气公司《吉林市某村天然气应急储备库项目》承担吉林市三天需求LNG2500立方米储气的特许经营权，又单方面授予某能源技术公司《3亿立方米/年LNG（含CNG加气母站）项目》，该文件是依据吉林省能源局《关于调整吉林市2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资计划建议的函（吉能函〔2020〕59号）》的调整建议作出的。而吉林省能源局《关于调整吉林市2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资计划建议的函（吉能函〔2020〕59号）》是依据吉林市某村天然气应急储备库中央预算内投资620万元的实际监管人吉林市发改委上报吉林省能源局《关于调整吉林市2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资计划建议的申请》作出的。

对证据4：该组证据与某燃气公司证据“《关于下达2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资计划的通知》（吉发改投资〔2019〕305号）”和“吉林省发展改革委《关于调整2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资计划的通知》（吉发改投资〔2020〕429号）”并无关联。招标文件代表的公开招标是吉林市发改委依据2020年2月6日吉林市发改委上报的《关于加快推进政府储气能力项目的请示》（以下简称“2020请示”）作出的。“2020请示”中的“招标项目”“采购标的”和“招标条件”与之前的“2018请示”中的“招标项目”“采购标的”和“招标条件”完全不同，属于两个不同的招标项目。招标文件中招标公告的采购标的不是授权中标供应商吉林市三天需求量LNG2500立方米应急储气这一特许经营权，这与《重点地区应急储气设施中央预算内投资（补助）专项管理办法》第二条规定的投资原则和第十条规定的投资方向不符。吉林省高级人民法院（2021）吉行申441号行政裁定书中认定“关于某燃气公司反映的中央预算补助款的支付问题，与本案没有直接关联，不在本案审查范围内。”该组证据恰恰证明了吉林市发改委也是采用非公开招标的方式直接授权某能源技术公司《3亿立方米/年LNG（含CNG加气母站）项目》承担吉林市三天需求量LNG2500立方米储气。

对证据5：该照片与本案无关，不应采信。某燃气公司某村现场的设备于2021年5月拆除并变卖。

吉林市发改委对某燃气公司提交的证据1的质证意见：真实性、合法性无异议，该文件能够证明吉林省要求政府三天储气能力需要采用政府采购的方式实现，而该方式并非是授予某主体特许经营权的方式。虽然该文件提出要签署购买意向协议，但是吉林市人民政府每年购买该服务的费用经评估高达每年700余万元，根据政府采购法的规定，使用上述资金额度进行政府采购必须经过公开招投标程序，故吉林市发改委或吉林市人民政府无法与任何主体签订意向协议，本案事实也是吉林市发改委从未与任何主体签订过意向协议。

对证据2：真实性、合法性没有异议，对关联性和证明目的有异议。第一，该证据主要能够体现的是6月份国家联合督查组（第五组）在吉林省督查的日程计划，督查组到某燃气公司天然气储备站进行检查，主要目的是对吉林省现有的LNG储备设施进行调研，了解吉林省当时的LNG供应能力（调研对象是某燃气公司2017年建成的60m³LNG储备罐），与本案某燃气公司主张的2500m³LNG应急储备库无关。第二，该工作方案中并未体现出“吉林市发改委意向授权某燃气公司承担吉林市3天需求量LNG2500立方米储气”以及“督查组同意吉林市发改委与某燃气公司建立合作意向”的相关内容，故该证据不能证明某燃气公司的待证问题。

对证据3：真实性、合法性没有异议，对该证据来源的合法性和证明问题有异议。第一，该证据为政府内部过程性、规划性文件，不对外公开，吉林市发改委从未向某燃气公司进行过披露，某燃气公司并非通过正当途径取得。第二，（2021）吉71行终57号行政判决书对该证据进行过认定“经审查，该建设方案虽提及某燃气公司，但仅是吉林市发改委作出的规划性文件，并不存在对某燃气公司的任何承诺或与某燃气公司的任何约定，该建设方案也并不具备行政协议的效力。况且，根据《中华人民共和国政府采购法》第二十六条的规定，案涉政府采购项目应当采取公开招投标的方式。某燃气公司仅以上述建设方案，就认为自己应当获得供应商资格的主张，明显有违法律，有悖常理，不应支持。《工作方案》仅是吉林市发改委为开展储气能力建设工作而作出的过程性行为，并非具有行政法权利义务内容的行政协议，某燃气公司主张吉林市发改委应按《工作方案》与其签订合同，没有事实及法律依据。”

对证据4：真实性、合法性没有异议，对关联性和证明问题有异议。根据《2017年政府核准的投资项目目录》规定，涉及含有输气管线的天然气储气项目，由市发改委核准，不涉及输气管线的储罐类项目由区发改局备案。2018年，某燃气公司提出要建一座2500m³LNG储备库并涉及300米输气管线的建设项目。为此，某燃气公司编制了项目申请报告向吉林市发改委申请项目核准，吉林市发改委为此委托吉林省某工程咨询有限公司对项目申请报告进行了评估，评估意见认为：该项目应进一步取得规划选址意见及用地预审意见。评估报告作出后，某燃气公司提出不再建设输气管线只建设储气罐，故该项目不需要吉林市发改委核准，由船营区发改局备案即可，所以某燃气公司提供的项目申请报告和吉林市发改委委托编制的评估报告最终没有被使用。此后，某燃气公司向船营区发改局申请了立项备案，未向吉林市发改委申请项目核准。故吉林市发改委没有核准过某燃气公司的项目，不存在某燃气公司提出的“某燃气公司履行立项审批，获得通过”的事实，某燃气公司主张获得审批应当举证批准文件，而吉林市发改委未对其作出过批准文件。另外，该证据不能证明某燃气公司损失明细中主张的编写申请报告花费10万元的待证问题。

对证据5：真实性、合法性没有异议，对关联性和证明目的有异议。第一，该证据主要能够体现的是2018年8月份天然气产供销体系建设工作推进情况专项督查第三督查组在吉林省督查的日程计划，督查组到吉林市某村天然气应急储备库进行督查，主要目的是对该项目的建设情况进行督查。该工作方案中并未体现出“某燃气公司承担吉林市3天需求量LNG2500立方米储气”以及“督查组同意吉林市发改委与某燃气公司建立合作意向”的相关内容，故该证据不能证明某燃气公司的待证问题。

对证据6和证据12：真实性、合法性没有异议，对关联性和证明目的有异议。来源也有异议，第一，两份证据均是吉林市发改委为公开招标购买吉林市人民政府三天储气能力服务的请示。2018年请示后，市政府要求继续研究招标条件、购买费用等问题，故2018年没有实际开展招投标活动。此后吉林市发改委、吉林市财政局、吉林市人民政府等部门继续研究公开招标购买吉林市人民政府三天储气能力服务的方案。经充分调研、测评费用等工作后，2020年吉林市发改委再次向市政府作出请示，经批准后开展了招投标活动。两份请示均是为了市政府购买三天储气能力服务作出的，具有接承关系，2020年的请示是对2018年的修改，而非两个不同的招标项目。且请示并非招标公告，如果有两个招标公告，说明是两个项目，而两个请示仅是向市政府汇报拟进行的公开招投标工作细节，是为同一个招标活动作出的过程性文件，故某燃气公司提出的“两个不同项目”没有事实依据。

第二，吉林市发改委未与某燃气公司订立过关于某燃气公司承担吉林市三天储气量的协议或约定，故不存在某燃气公司提出的“吉林市发改委决定通过2020请示确定的公开招标来解除已发生行政效力的某燃气公司承担储气能力”的问题。且不存在某燃气公司提出的“吉林市发改委分两步，先授权某燃气公司承担吉林市三天储气”的事实。关于某燃气公司称2018年只有他符合招标条件，这是某燃气公司自己对企业的自信，没有事实依据。在2020请示中已经明确提出自2018年以来，吉林市发改委牵头组织市财政局及相关燃气企业积极推进政府储蓄能力建设，为确保完成任务请示如下，而且该请示中也提到了2018年的这个请示以及建设方案，说明2020年的请示与2018年的请示，针对的都是政府要公开采购购买能力服务的事项，是同一个事情。

对证据7：因某燃气公司不符合申请省预算内基本建设项目资金的条件，故吉林市发改委未将其申请材料报送到吉林省发改委，某燃气公司对此情况明知，且省预算内基本建设项目资金不是本案的诉争问题，故与本案无关。承诺函不符合省预算的资金申报条件，与本案无关。

对证据8：真实性、合法性没有异议，对关联性和证明问题有异议。第一，该评估报告是吉林市发改委为评估吉林市人民政府天然气应急储备采购服务费数额，委托吉林市某房地产评估有限责任公司（以下简称某房地产评估公司）进行编制的，吉林市发改委没有要求过某房地产评估公司在评估过程中参考何种模型，且据吉林市发改委所知，某房地产评估公司编制该评估报告时，委托了吉林某工程有限责任公司编制《2500立方米液化气（LNG）储配站总造价模型》供某房地产评估公司参考，其双方签有委托书。即从上述事实来看，某房地产评估公司参考的是其另行委托某工程公司编制的造价模型，而非参考的某燃气公司提供的造价模型。故该证据不能证明吉林市发改委参考了某燃气公司的造价模型，也不能证明某燃气公司提出的编写该报告花费5万元的待证问题。

对证据9：对《吉林省发展改革委关于下达2019年吉林省天然气应急储气设施中央预算内投资计划的通知》（吉发改投资〔2019〕305号）真实性、合法性没有异议，对证明问题有异议。第一，因某燃气公司于2018年12月申请备案立项的“吉林市某村天然气应急储备库”项目符合国家关于支持重点地区应急储气设施建设的总体部署，符合吉林市经济发展需要，故吉林省发改委于2019年将620万元中央预算内投资指标安排给“吉林市某村天然气应急储备库”项目。该投资所对应的主体是项目，而非某法人主体或个人。

第二，项目立项获得中央预算内投资指标与吉林市人民政府采购储气服务两者不存在联系，某燃气公司与吉林市发改委从未就吉林市人民政府向某燃气公司采购天然气储气服务达成过意向，且未订立任何口头或书面约定。某燃气公司在2018年就明确与吉林市人民政府签订政府采购合同需履行招投标程序，现某燃气公司仅以其自行申报的建设项目获得中央预算内投资指标为由，认为其公司与吉林市发改委达成了“某燃气公司承担吉林市3天需求量LNG2500立方米储气意向”，进而认为“意向演变为事实，具备行政协议的约定”，某燃气公司的上述想法没有事实和法律依据。对《国家发展改革委关于印发<重点地区应急储气设施建设中央预算内投资（补助）专项管理办法>的通知》（发改能源规〔2018〕1004号），“承担吉林市三天需求量LNG2500立方米储气”并不是获得2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资620万元的充分必要条件。该文件中对给予中央预算内投资的项目要求是，项目建成后应具备满足本地区三天天然气消费量储气指标要求，即国家鼓励并支持建设具有应急储备能力的LNG储气设施项目，只要项目建设目标能够满足上述能力，则符合中央预算内投资要求。至于建成后的项目是否必须承担该地区三天储气能力任务，则不是该中央预算内资金的考核指标。承担地区三天储气能力的主体需要通过政府以招投标购买服务的方式确定，而非直接指定。

对证据10：对吉林市某村天然气储气库地形图真实性、合法性、关联性均有异议。第一，这张图显示该图是2017年12月编制的，而该时间还没有吉林市人民政府三天储气量相关活动，所以这张图与某燃气公司提出的某村项目无关。而且也能说明某燃气公司对于吉林市某村天然气储气库也不是在2018年吉林市发改委作出工作方案以后才形成的该投资意向，某燃气公司2017年在吉林市某村也进行了60m³天然气小型储备站的相关建设，故该地形图不能证明与本案某燃气公司主张的2500m³LNG储气库建设项目有关。

第二，某燃气公司主张制作该地形图是依据2019年吉林省发改委第305号文件作出的，但该地形图制作于2019年之前，某燃气公司的该主张违背时间规律，有悖常理，不应采信。

第三，吉林市发改委没有授权过某燃气公司承担吉林市三天天然气储备任务。对《吉林市某村天然气应急储备库项目可行性研究报告》，第8、16、24、34、45页等都写明的是某燃气公司要建设5000立方米的储气罐，这个项目报告根本不是2500立方米的事情，与本案无关。对《吉林市某村天然气应急储备库项目图纸》，平面图总平面布置图显示的储气罐规模也是5000立方米，也不是本案某燃气公司提出的2500立方米，与某燃气公司获取中央预算内投资这个项目无关。施工图设计总说明里面写的建设单位是福州中外运物流有限公司，与这个项目无关。后续其他图纸也与这个无关。

对《岩土工程勘察报告》真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。第一，该报告封皮显示项目名称为“吉林市某燃气公司5000立液化天然气（LNG）储气库工程”，该项目名称与某燃气公司主张的“吉林市某村2500立方米LNG储气库项目”无关。

第二，该勘察报告形成日期为2018年11月，某燃气公司主张该勘察报告是根据2019年吉林省发改委第305号文件作出的，该主张违背时间规律，有悖常理，不应采信。对《吉林市某村天然气应急储备库项目环境影响报告》的真实性、合法性、关联性和证明问题均有异议，不能证明与某燃气公司主张的2500m³LNG储备库项目有关。从某燃气公司提供的封皮来看，该环境影响报告表是某燃气公司为申请“吉林市某村天然气应急储备库”项目所编制，且发生于某燃气公司备案立项之前，属于某燃气公司为备案立项所做的准备工作，该行为不是在吉林市发改委的承诺或指示下进行的，与吉林市发改委无关。从封皮上的编制时间来看，报告形成于2018年8月，某燃气公司主张环境影响报告是根据2019年吉林省发改委第305号文件作出的，该主张违背时间规律，有悖常理，不应采信。

对证据11：对证明问题有异议。该文件描述的是某燃气公司为建设“某村”项目基本完成前期工作，同时还提到了该项目无法按时开工等问题，即前期工作不等于开工建设。该文件中提出2019年底开工建设，但某燃气公司也没有开工建设，实际上某燃气公司申请项目立项时提出的计划是2019年开工、2019年建成，但是该项目至2019年底都没有开工建设，应当被认定为项目不能按时开工建设。且据吉林市发改委所知，某燃气公司对于该项目的多方面准备均不足，不能达到开工建设的条件：第一，某燃气公司申请中央预算内投资时提出建设项目资金来源中有6,000万元通过银行贷款获得，但某燃气公司并未办理贷款；

第二，某燃气公司欲建设某村项目的选址地至今未取得土地手续，征地工作无法推进；第三，某燃气公司一直未办理开工许可，所以某燃气公司没有开工条件。上述情况符合《重点地区应急储气设施中央预算内投资（补助）专项管理办法》第十五条的情形，故投资计划必须调整。另外，根据《重点地区应急储气设施中央预算内投资（补助）专项管理办法》第二十二条规定，项目不能按时开工，且没有及时调整投资计划或没有及时提出调整申请，造成资金闲置超过一年的，国家发改委将采取调整中央预算内投资安排方向、一定时期内不再受理该地区资金申请报告、追究相关人员责任等惩罚措施。所以造成资金闲置一年以上的项目必须调整投资计划，某燃气公司2019年5月6日获得中央预算内投资指标，2020年5月仍未开工建设，其未开工的行为已经造成资金闲置超过一年，故吉林省发改委必须采取及时调整投资计划的措施，于2020年5月29日将资金计划调整给某能源技术公司，2019年5月6日至2020年5月29日已超过一年，某燃气公司一直未开工建设，故吉林省发改委调整中央预算内投资符合上述规定。

对证据13：第一，某燃气公司也认可某能源技术公司获得中央预算内投资指标与其中标无关。因为该中央预算内投资是补助给建设能够满足政府三天储气能力规模的LNG储气项目的，而非给吉林市人民政府承担三天天然气储气能力的中标人。即不论吉林市人民政府购买服务的中标人是谁，如果某燃气公司能够按照项目计划开工建设，中央预算内投资计划不会调整，某燃气公司仍有机会获得该620万元投资。但因某燃气公司未按计划开工造成资金闲置超过一年，故该中央预算内投资必须调整给其他项目。而某能源技术公司拟建设的两个5000m³LNG储气设备项目已经具备开工许可、土地审批、场地平整等开工条件，故吉林省发改委将该620万元调整给了某能源技术公司，符合管理办法的规定。

第二，关于应急、调峰的问题，已经在双方此前的（2021）吉71行终57、58号案件中审查完毕，且与本案无关。

对证据14：真实性、合法性没有异议，对证明问题有异议。第一，获得中央预算内投资资金的前提是按计划对项目进行实际建设并完工，但因为某燃气公司未按照计划开工建设“吉林市某村天然气应急储备库”项目，一直未获得土地手续和开工许可等，无法开工，故吉林省发改委将620万元调整给某能源技术公司，省发改委作出该调整完全是因为某燃气公司项目建设情况不符合中央预算内投资相关规定所导致的，与吉林市发改委无关。

第二，某燃气公司2019年获得中央预算内投资指标也并非因与吉林市发改委之间存在“授权”“特许经营”或“合同”等原因，该资金为政策性资金，吉林市发改委从未授权某燃气公司或某能源技术公司承担吉林市人民政府三天储气能力，吉林市人民政府仅是通过招投标程序向某能源技术公司购买储气能力，而非授权。

对证据15：对网上截图“什么是政府特许经营权”“政府特许经营权有那些”的真实性、合法性、关联性均有异议，该证据与本案无关。对《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》、城镇燃气规划规范（GB/T51098）、城镇燃气设计规范（GB50028-2006），吉林市人民政府三天储气能力建设、吉林市人民政府招标采购三天天然气储备能力等均不涉及特许经营权的内容。其中吉林市人民政府三天储气能力建设是要求本地区应当随时具备存储三天天然气用气量的能力，是一种制度要求，而非特许经营权。政府采购三天天然气储气能力是政府采购服务，而非买气。换句话说，政府要求的是中标人具备存储三天用气量的能力，如果真的发生用气短缺的情况，用户是否向该储气能力中标人购买天然气是用户的选择，而非政府强制。

特许经营权是指经特定程序而获得的对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入权，是根据《行政许可法》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《市政公用事业特许经营管理办法》等法律、法规设立的一种行政许可。现某燃气公司仅依据其项目申请、获得中央预算内投资指标等理由主张自己获得了特许经营权，是对特许经营权的误解。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等办法的规定，实施机构应当根据特许经营项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者，在特许经营权取得过程中，也不是由企业向政府提出申请，等待政府审批，而是由政府提出拟特许项目，吸引企业竞标。故某燃气公司认为自己获得了特许经营权没有任何事实和法律依据。另外，本案虽然进行了招投标程序，但招投标类型是政府采购服务，而非对特许经营权进行招投标，故本案不涉及任何特许经营权的内容。

对证据16：该协议是2017年8月份签订的，而且租赁的面积是2000平方米，与某燃气公司要建设的2500立方米储气罐某村的项目不匹配，而且租赁的时间也早于该项目的提出时间。所以该项目不能证明与某村项目有关。某燃气公司60立方米储气罐也建设在该租赁土地上，该土地是为某燃气公司其他项目租赁的，面积也不符合2500立方米的要求。某燃气公司规划的是11772平方米。租赁协议是2017年10月-2022年10月。在没有某村2500立方米项目的时候，某燃气公司就已经与黄某签订了2017-2022年五年的协议，即便没有2500立方米项目，某燃气公司也必须一直租赁。

对证据17：真实性有异议，根据证据规则规定，证人应该出庭接受质询。证人证言中，证人提出的所看管的物品为某燃气公司提及的其拆除的60立方米储气罐等物品，因为2500立方米项目尚未开工建设。证人的证言不是他亲身经历，不能以听来的内容作证。对本院调取的证据《吉林省能源局关于加快推进中央预算内专项资金储气设施项目开工建设的通知》（吉能油气〔2020〕8号）的质证意见：某燃气公司认为不能说明调整原因；吉林市发改委认为该文件提出某村项目经过国家督导组2019年6月、10月进行了督导，但是该项目都没有按时开工，2020年1月左右，国家发改委再次因该项目未按照计划开工对吉林省进行了通报，说明该项目2020年仍未开工，某燃气公司申请该项目时计划2019年开工建设，当年竣工投产，根据《重点地区中央预算内投资专项管理办法》第二十二条和第十五条的规定，吉林省发改委对某燃气公司下达的620万元指标必须调整。

本院对上述证据认证如下：对某燃气公司提交的证据1、证据3、证据4、证据6-14的真实性本院予以确认。对某燃气公司提交的证据2、证据5，能够证明国家联合督查组到吉林检查督导，但未体现某燃气公司欲证明考察结果得到肯定的内容，也不能证明吉林市发改委与其订立了事实上的采购合同，故本院不予采信。对某燃气公司提交的证据15中的“什么是政府特许经营权”“政府特许经营权有哪些”的网上截图，不具有证明力，不具有真实性、合法性，本院不予采信。对证据15中的《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》《城镇燃气规划规范》（GB/T51098-2015）、《城镇燃气设计规范》（GB50028-2006）不是法律规定的证据类型，无须作为证据出示，本院对其证明力不予确认。对于某燃气公司提交的证据16，其发生时间早于案涉项目时间，与本案关联性不足，本院不予采信。对于某燃气公司提交的证据17，证人未出庭，且无其他有效证据对证人证言予以佐证，无法确认其真实性，本院不予采信。

吉林市发改委提交的证据1-5具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信。

经审理查明，2018年，吉林市发改委制定《吉林市天然气储气能力建设工作方案》，规划加快城市LNG储气库建设。吉林市城区及永吉县三天储备气量方面，由某燃气公司与市政府合作方式，在城市主管网及门站周边建设一座水容积2500m3的LNG储气库，预计2018年底竣工。2018年6月20日，吉林市人民政府进行了批复。2018年10月12日，吉林市发改委向吉林市人民政府发送了《关于我市天然气储气服务采购项目开展招投标工作的请示》，招标项目名称为吉林市天然气储气服务采购项目，项目要求天然气储气量150万m3（LNG水容积2500m3），天然气最大输送量每小时4万m3，压力2.5兆帕。10月22日，某燃气公司作出《承诺函》，称某燃气公司正在实施“吉林市某村天然气应急储备库”项目，并确定参与吉林市人民政府购买储气服务的招投标。10月26日，吉林省发改委下发《关于申报2019年省预算内基本建设资金的通知》，要求2019年计划新开或续建项目提交相关申报材料。

2018年11月，某燃气公司制作了《关于申请2019年省预算内基本建设项目资金的请示》《2019年省预算内基本建设项目资金申请报告》《承诺函》，申请建设吉林市某村天然气应急储备库，主要建设内容和规模为：“占地11772平方米；建设一座有效容积不低于2500立方米的全容式LNG常压储罐及配套装置；输气管道与吉林市城区燃气主管道相连；新建综合楼面积2300平方米，道路及回车场4000平方米及其它附属设施。投资总额7,832.50万元。建设工期：2018年8月至2019年11月。”某燃气公司对吉林市某村天然气应急储备库项目进行了吉林省企业投资项目备案信息登记，其登记表上载明计划开工时间为2019年3月，计划竣工时间为2019年11月，主要建设内容为建设一座有效容积不低于2500立方米全容式LNG常压储罐及配套设施。

2019年5月6日，吉林省发改委向吉林市发改委、德惠市发改局发送了《关于下达2019年吉林省天然气应急储气设施中央预算内投资计划的通知》，其中载明对吉林市某村天然气应急储备库下达中央预算内投资620万元。《国家能源局综合司关于加快推动中央预算内投资“重点地区应急储气设施建设专项”项目进展的通知》载明：“对于未开工或难以开工的项目，应采取多种形式调查了解项目存在问题，搜集项目核准、建设内容变更调整、资金下达及使用的相关文件档案材料，并请地方政府提出整改措施，确保2018年度项目于10月底前开工，力争2019年度项目于年底前开工”，该文件附件“重点地区应急储气设施建设专项”未开工项目清单中吉林市某村天然气应急储备库项目为2019年项目。《吉林省能源局关于加快推进中央预算内专项资金储气设施项目开工建设的通知》中载明：“2019年，吉林市某村天然气应急储备库项目获中央预算内资金620万元。按照国家文件要求，该项目应于2019年开工建设，当年竣工投产。2019年11月14日，因吉林市某村天然气应急储备库项目推进缓慢，未按时开工，我省被集体约谈通报并立即整改。近日，国家发改委再次因该项目未按照计划开工，对我省进行通报。”

某燃气公司一直未开工建设。2020年5月29日，吉林省发改委向吉林市发改委作出《关于调整吉林市2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资计划的通知》，对吉林市2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资计划进行调整，将吉林市某村天然气应急储备库中央预算内资金620万元调整给某能源技术公司3亿立方米/年LNG（含CNG加气母站）项目，项目承担吉林市人民政府三天150万立方米（液态2500立方米）储气能力。

另查明，吉林省长春铁路运输中级法院作出（2021）吉71行终57号行政判决书，该判决书已生效。该判决中确认的事实：“2020年2月6日，吉林市发改委向吉林市人民政府作出《关于加快推进政府储气能力项目的请示》。2020年2月28日，吉林市发改委、吉林某建设有限公司（以下简称某建设公司）在吉林省政府采购网发布吉林市人民政府天然气储气服务采购项目招标公告，招标人为发改委，招标采购服务内容为购买中标单位自行投资建设完成后具备的2500立方米液化天然气储备服务能力，按时、按质、按量向吉林市城区和永吉县城区输送调峰天然气。后包括某燃气公司、某能源技术公司在内的五家企业先后进行了投标。

2020年3月23日，某建设公司在吉林省政府采购网发布吉林市人民政府天然气储气服务采购项目中标（成交）结果公告，载明中标单位为某能源技术公司。次日，某建设公司在吉林省政府采购网发布吉林市人民政府天然气储气服务采购项目中标公告，载明中标单位为某能源技术公司。2020年5月11日，吉林市发改委、某建设公司向某能源技术公司作出中标通知书。2020年7月23日，吉林市发改委与某能源技术公司签订《吉林市人民政府天然气储气服务采购合同》。”

本院认为，一、关于某燃气公司主张吉林市发改委授权其建设2500m3天然气储气罐系授权其特许经营权，其与发改委之间具有事实上的特许经营协议法律关系的焦点问题。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第七条规定：“基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）在一定期限内，政府将已经建成的基础设施和公用事业项目转让特许经营者运营，期限届满移交政府；（四）国家规定的其他方式。”

从上述规定来看，特许经营的方式一般为政府授予特许经营者新建或改扩建、运营等一定的权限，期限届满移交政府，并应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者。实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。而本案某燃气公司计划建设一座有效容积不低于2500立方米的全容式LNG常压储罐及配套装置的项目，该项目吉林市发改委并未与某燃气公司有过关于特许经营的任何约定，某燃气公司亦非吉林市发改委通过公开竞争方式选择的特许经营者，且某燃气公司计划建设的2500m3天然气储气罐项目亦未约定在一定期限届满后移交政府等内容，虽然2019年5月6日，吉林省发改委向吉林市发改委、德惠市发改局发送了《关于下达2019年吉林省天然气应急储气设施中央预算内投资计划的通知》，其中载明对吉林市某村天然气应急储备库下达中央预算内投资620万元，但该投资仅为对某燃气公司建设项目的资金支持，并非特许经营的承诺，亦不符合特许经营的法律特征。

故对于某燃气公司的该主张吉林市发改委授权其建设2500m3天然气储气罐属于特许经营协议的法律关系，本院不予支持。2020年，吉林市人民政府天然气储气服务采购项目招标，天然气储气服务采购协议不属于特许经营协议，且某燃气公司未中标，某燃气公司与吉林市发改委之间亦未形成政府采购的行政协议，亦不具有事实上的特许经营协议法律关系。

关于吉林市人民政府天然气储气服务采购项目某燃气公司未中标，吉林市发改委未与某燃气公司签订《吉林市人民政府天然气储气服务采购合同》，吉林市发改委是否具有缔约过失责任应当赔偿损失的焦点问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”

行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第一条第二款：“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外”。

本案纠纷发生于民法典施行前，故应当参照适用合同法的相关规定。某燃气公司主张与吉林市发改委在合同订立前进行了充分的磋商，并进行了大量的准备工作，且将其写进了《吉林市天然气储气能力建设工作方案》，但最终吉林市发改委未与其签订《吉林市人民政府天然气储气服务采购合同》，应当承担赔偿责任，本院认为，吉林省高级人民法院（2021）吉行申441号行政裁定书中已对《吉林市天然气储气能力建设工作方案》提及某燃气公司是否构成采购合同的承诺问题进行了审理，认定“虽然吉林市发改委于2018年作出的《吉林市天然气储气能力建设工作方案》曾提及某燃气公司，但该方案仅是吉林市发改委作出的规划性文件，并不存在对某燃气公司的任何承诺或与某燃气公司的任何约定，该建设方案也并不具备行政协议的效力。

况且，根据《中华人民共和国政府采购法》第二十六条的规定，案涉政府采购项目应当采取公开招标的方式。某燃气公司出具的《承诺函》亦说明公司在中标后进行建设，说明其知晓该项政府采购采用招投标的方式，某燃气公司仅以上述建设方案，就认为自己应当获得供应商资格的主张，明显有违法律，有悖常理”因此在某燃气公司未中标的情况下，吉林市发改委未与其签订采购合同不违反法律规定，亦不产生赔偿责任。关于吉林市发改委在订立合同中是否具有缔约过失责任的问题，缔约过失，指的是当事人在订立协议过程中，存在违背诚实信用原则的行为，给对方造成损失。《中华人民共和国合同法》第四十二条规定：“当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任：（一）假借订立合同，恶意进行磋商；（二）故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况；（三）有其他违背诚实信用原则的行为。”第十五条载明拍卖公告和招标公告的法律性质为要约邀请。

本案中，吉林市发改委发布的吉林市人民政府天然气储气服务采购项目招标公告，系向社会公众发出要约邀请，在要约邀请发出前，某燃气公司不存在与吉林市发改委订立事实合同关系的可能。且从某燃气公司作出的《承诺函》中可以看出，某燃气公司知晓吉林市人民政府购买储气服务需要开展招投标工作，即吉林市发改委开展招投标工作前不存在承诺行为，某燃气公司亦不存在信赖利益损失。某燃气公司申报建设吉林市某村天然气应急储备库项目系为吉林市人民政府天然气储气服务采购项目而准备，其制作相关材料、参与相关接待等行为均系某燃气公司为提高其自身竞争力所从事的商业行为，不能认为其为订立合同进行了准备和一定的投入则合同相对方即对其产生赔偿责任。在订立合同的过程中吉林市发改委亦未有违反合同法第四十二条相关规定的情形，不具有缔约过失。故对于该主张，本院不予支持。

关于某燃气公司认为吉林市发改委将“2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资”调整给某能源技术公司应当赔偿其损失的焦点问题。本院认为，经某燃气公司申报，吉林市某村天然气应急储备库项目获得了2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资620万元，该项目应于2019年开工建设，当年竣工投产。《国家能源局综合司关于加快推动中央预算内投资“重点地区应急储气设施建设专项”项目进展的通知》载明：“对于未开工或难以开工的项目，应采取多种形式调查了解项目存在问题，搜集项目核准、建设内容变更调整、资金下达及使用的相关文件档案材料，并请地方政府提出整改措施，确保2018年度项目于10月底前开工，力争2019年度项目于年底前开工”，该文件附件“重点地区应急储气设施建设专项”未开工项目清单中吉林市某村天然气应急储备库项目为2019年项目。《吉林省能源局关于加快推进中央预算内专项资金储气设施项目开工建设的通知》中载明：“2019年，吉林市某村天然气应急储备库项目获中央预算内资金620万元。按照国家文件要求，该项目应于2019年开工建设，当年竣工投产。2019年11月14日，因吉林市某村天然气应急储备库项目推进缓慢，未按时开工，我省被集体约谈通报并立即整改。近日，国家发改委再次因该项目未按照计划开工，对我省进行通报。”

从上述文件中可以看出，某燃气公司获得中央预算内资金后，一直未开工建设，相关部门多次被通报并要求立即整改，但某燃气公司一直未开工建设。根据《国家发展改革委关于印发<重点地区应急储气设施建设中央预算内投资（补助）专项管理办法>的通知》第十五条：“各地投资项目计划一经下达，原则上不再调整。因不能按时开工建设或者建设规模、标准和内容发生较大变化等情况，导致项目不能完成既定建设目标的，项目单位和项目汇总申报单位应当及时报告情况和原因，由省级发展改革委在原切块专项内办理投资计划调整，调整结果应当及时报国家发展改革委备案。调出项目原则上不再安排中央预算内投资；调入项目应符合规划和专项要求，能够即时开工建设或已经开工建设。”某燃气公司一直未开工建设，系违约在先，导致项目不能完成既定建设目标，吉林省发改委对吉林市2019年重点地区应急储气设施中央预算内投资计划进行调整具有正当性，对于某燃气公司主张被告吉林市发改委赔偿其620万元可得利益损失的主张，本院不予支持。

对于某燃气公司主张吉林市发改委同意其延期开工的观点，由于其未提交有效证据证明吉林市发改委同意其延期开工甚至不开工，且根据上述文件可以看出，国家能源局、省能源局等部门因吉林市某村天然气应急储备库项目一直未开工建设多次要求整改，没有关于同意其可以延期开工甚至不开工建设的意思表示，故对于该观点本院不予支持。对于某燃气公司主张其开工建设需要以其中标《吉林市人民政府天然气储气服务采购合同》为前提的观点，根据《国家发展改革委关于印发<重点地区应急储气设施建设中央预算内投资（补助）专项管理办法>的通知》的规定，中央预算内投资的下达并未要求政府必须购买其天然气储气服务，而政府是否购买其天然气储气服务应当采取公开招标的方式，由《中华人民共和国政府采购法》进行调整，某燃气公司未中标，吉林市发改委未与其签订采购合同并不能构成其获得中央预算内投资后不开工建设的阻却事由，故对于该观点，本院不予支持。

关于某燃气公司认为吉林市发改委于2018年及2020年分别进行两次招投标工作的主张，吉林市发改委于2018年向吉林市人民政府请示开展吉林市天然气储气服务采购项目的招投标工作，项目要求天然气储气量150万m3（LNG水容积2500m3），其未经吉林市人民政府批准，但从其项目内容来看，与2020年招投标工作实属同一项目，某燃气公司认为其在2020年未中标，但在2018年已与吉林市发改委形成事实上的政府采购合同没有事实和法律依据，故对该主张本院不予支持。

综上，经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告吉林市某燃气有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告吉林市某燃气有限公司负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。

审　判　长　　崔思文

人民陪审员　　姜操雅

人民陪审员　　高淑利

二〇二四年十月二十二日

法官　助理　　张思羽

书　记　员　　王　淳