LNG点供安全谁来监管？燃气主管部门工作人员给出参考答案

摘要

01 概述

2017年6月，国家发展改革委发布《天然气发展“十三五”规划》提出，推进以京津冀、长三角、珠三角、东北地区为重点城市“煤改气”工程，大力推进天然气替代步伐，在城中村、城乡结合部等燃气管网未覆盖的农村地区推动建设小型LNG储罐，替代民用散煤。同年，国家发展改革委等十三部委（局）联合印发《加快推进天然气利用的意见》指出，鼓励多种主体参与，宜管则管、宜罐则罐，采用管道气、压缩天然气（CNG）、液化天然气（LNG）、液化石油气（LPG）储配站等多种形式，提高偏远及农村地区天然气通达能力。与此同时，LNG具有阶段性价格优势，在国家政策和经济效益的双重因素推动下，燃气管网尚未覆盖或者难以覆盖的城镇、农村地区以及工业用气领域迅速成为LNG“点对点”供气设施（以下简称“LNG点供设施”）主要的目标市场。在工业企业用能领域，以LNG为代表供企业内部生产用的点供设施呈爆发式增长，因LNG本身易燃易爆的化学属性，给地方政府安全监管带来极大的压力。然而，应急管理部门认为，LNG用作燃料使用属于城镇燃气管理范畴，用作原料使用则属于危险化学品管理范畴；而燃气主管部门认为，LNG不属于《城镇燃气管理条例》调整范围内的城镇燃气，应当纳入危险化学品管理。对LNG点供设施的安全监管存在争议，甚至造成监管上的盲区。

02 液化天然气点供模式

LNG点供设施是指采用低温不锈钢储罐或瓶组，经气化器进行供气的设施。将LNG通过槽车或货车运输到供气设施，然后卸装低温不锈钢储罐或钢瓶组，经气化后点对点的向用户供气。本文LNG点供设施主要是指以LNG作为气源在工业企业内建设的，用于点对点直供的LNG中小型供气设施。以LNG储罐形式供气的，其气源一般来自于上游LNG码头通过槽车运输至工业企业；以LNG瓶组形式供气的，其气源一般来自于LNG储配充装站。

03 LNG点供设施监管现状

LNG点供既是管道燃气的补充，也是城镇燃气管网尚未覆盖或者难以覆盖的城镇、农村地区以及工业用气的供气方式之一，据了解，部分此类燃气设施未经有关部门审批擅自建设运行，客观存在安全隐患。浙江、湖北、广东、山东等地出台整治LNG点供的政策，但从全国31省份来看，大部分省份未明确LNG点供设施监管部门，已明确的其职责分工也有所不同（见表1 ）。

04 城镇燃气含义

2011年3月1日颁布实施的《城镇燃气管理条例》（2016年2月6日修订）第二条规定了适用范围和燃气的含义，条例所称燃气是指作为燃料使用并符合一定要求的气体燃料，包括天然气（含煤层气）、液化石油气和人工煤气等，同时明确燃气作为工业生产原料的使用不适用该条例，但并不能据此判定作为工业生产燃料使用的燃气适用该条例。

《城镇燃气设计规范》GB50028和《城镇燃气系统反恐怖防范要求》GA1810对“城镇燃气”作了更加明确的定义，即城镇燃气是指从城市、乡镇或居民点中的地区性气源点，通过输配系统供给居民生活、商业、工业企业生产、采暖通风和空调等各类用户公用性质的，且符合《城镇燃气设计规范》燃气质量要求的可燃气体。《城镇燃气分类和基本特性》GB/T13611同样将“城镇燃气”定义为“符合规范的燃气质量要求，供给居民生活、商业（公共建筑）和工业企业生产作燃料用的公用性质的燃气”，可知，城镇燃气来自于区域性气源，并具有公用性质。《燃气工程项目规范》GB55009第3.0.3条对城镇燃气中的天然气质量作了明确规定。

《城镇燃气管理条例》第十五条规定，国家对燃气经营实行许可证制度，即纳入城镇燃气管理范畴其供应单位应当依法取得燃气经营许可证。综上所述，适用于《城镇燃气管理条例》调整范围的“城镇燃气”应是来自于地区性气源，具有公用性质，供应单位应当依法取得燃气经营许可，其质量符合规范要求的气体燃料。

 05 标准规范使用范围

《城镇燃气设计规范》GB50028第1.0.2条规定，该规范不适用于工业企业自建供生产工艺用且燃气质量不符合本规范质量要求的燃气工程设计；《燃气工程项目规范》GB55009第1.0.2条规定，该规范不适用于工业企业内部生产用燃气工程项目。可知，城镇燃气主要设计规范不适用于LNG点供场站工程设计。

06 讨论

（1）以LNG储罐形式供气，气源通过LNG运输方式（贸易类LNG经营），不具有城镇燃气基本特征，另按照住房和城乡建设部《燃气经营许可管理办法》对燃气经营许可证申领条件的规定，可知，以槽车运输方式点对点供应LNG形式，不满足“符合燃气发展规划要求”、“有符合国家标准的燃气设施”的两项要求，显然不具备申领燃气经营许可证的条件。

江苏省宜兴市人民法院在其作出的（2007）宜行初字第0009号行政诉讼判决认为“作为城市燃气的天然气一般是指城市范围内，进入城市供给系统后，能由经营单位可直接供应给生活、生产所使用的天然气。与处于道路运输状态中的液化天然气不能等同。本案中，原告是运输企业，其主要经营范围是危险货物的运输，因道路运输的液化天然气属尚未进入到城市经营单位的供给系统，故不能称为城市燃气”，故以槽车运输的LNG不属于城镇燃气管理范畴。

（2）以LNG瓶组形式供气，且供气单位投资建设的LNG储配充装站属于市政公用设施，符合城镇燃气发展规划，其供应的气体质量符合城镇燃气规范要求，则属于城镇燃气管理范畴（气体质量不符合城镇燃气质量要求则不适用），其供气企业应当依法取得燃气经营许可证，燃气主管部门对供气企业供气行为进行监管，督促其将点供设施纳入用户管理。

（3）《危险化学品安全管理条例》（国务院令第645号2013年修订）第九十七条第三款规定，“法律、行政法规对燃气的安全管理另有规定的，依照其规定”。对于危险化学品中的燃气的安全管理该《条例》指向适用特别规定，根据法律适用规则，在同一法律、法规、规章对相同事项有一般规定和特别规定的，优先适用特别规定，没有特别规定时，对一般规定应予适用。

天然气属于《危险化学名目录（2015年版）》内的危险化学品，不在《城镇燃气管理条例》 调整范围内的天然气，应当执行《危险化学品安全管理条例》，纳入危险化学品管理；2020年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》第十四条，要求按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和“谁主管谁负责”原则，严格落实相关部门危险化学品各环节安全监管责任，实施全主体、全品种、全链条安全监管；应急管理部门负责危险化学品安全生产监管工作和危险化学品安全监管综合工作；在相关安全监管职责未明确部门的情况下，应急管理部门承担危险化学品安全综合监督管理兜底责任。

（4）根据应急管理部门“三定方案”职责规定，应急管理部门承担工矿商贸行业安全生产监督管理责任，依法监督检查工矿商贸生产经营单位贯彻执行安全生产法律法规情况及其安全生产条件和有关设备（特种设备除外）、材料、劳动防护用户的安全生产管理工作，工业企业自用LNG点供设施（含LNG储罐、LNG瓶组）与工业企业内部水、电等其他设施性质相同，均是企业生产配套设施，为企业生产设施不可分割的部分，应当纳入其安全生产监管对象；应急管理部印发的《工贸企业重大事故隐患判定标准》（中华人民共和国应急管理部令第10号）已将使用煤气（天然气）设施设备存在的部分问题纳入重大事故隐患判定情形。

07 结论

（1）LNG气化后用作工业企业生产原料使用时，不属于城镇燃气管理范畴，应当纳入危险化学品管理。

（2）以槽车运输形式经营（贸易类经营）LNG不属于城镇燃气管理范畴，应当纳入危险化学品管理。

（3）以瓶组形式供气的LNG，且气化后质量符合《燃气工程项目规范》GB55009要求，用作燃料使用则属于城镇燃气管理范畴。供气企业应当依法取得燃气经营许可证，燃气主管部门对供气企业供气行为进行监管，督促其将点供设施纳入用户管理，应急管理部门将其点供设施作为生产设施设备监管；以瓶组形式供气的LNG，但气化后质量不符合《燃气工程项目规范》GB55009要求或者用作工业企业生产原料使用，则不属于城镇燃气管理范畴，应当纳入危险化学品管理。

（4）工业企业自用液化天然气设施应当纳入工业企业安全生产体系进行监管。