国家能源局新政：促进城燃整合、落实气价联动、审慎新增农村煤改气

编者按：今年4月，国家能源局印发了《2023年能源工作指导意见》，其中能源局就提到要研究修订天然气利用政策。自上次2012年国家发改委发布《天然气利用政策》已经过去超十年，如今国际国内天然气行业形势已发生重大变化，该政策亟待修订。日前，国家能源局发布《天然气利用政策（征求意见稿）》，新政策对当前行业发展面临的诸多问题予以了回应和指导。

新政策提出要促进天然气行业高质量发展，明确天然气在新型能源体系中的作用和发展定位，删除了2012年版政策中“提高天然气在一次能源消费结构中的比重”等目标。下一阶段天然气发展将重点关注高效利用、供应保障、高质量发展等内容。

立足“双碳”发展目标，政策强调推动天然气高效利用，促进油气与新能源融合发展，在促进减污降碳协同方面发挥更大作用。在天然气利用优先类中新增“带补燃的太阳能热发电项目”、“油气电氢综合能源供应项目、在保障安全前提下的终端天然气掺氢示范项目等天然气利用新业态”。

政策还就近两年社会热点关注问题予以回应。一是关于煤改气。在2022年冬季供暖高峰期，我国北方部分地区出现了天然气限供停气的现象，导致居民生活受到严重影响，尤其是农村“煤改气”用户怨言较大。本次征求意见稿将“已纳入国家级规划计划，气源已落实、气价可承受地区严格按照‘以气定改’已完成施工的农村‘煤改气’清洁取暖项目”、“已纳入国家级规划计划，气源已落实、气价可承受地区严格按照‘以气定改’实施的新增农村‘煤改气’清洁取暖项目”分别列入天然气利用的优先类与允许类，强调符合规划且气源已落实、气价可承受，除此之外，限制农村“煤改气”清洁取暖项目的开发。

二是关于天然气价格联动机制。目前存在的问题是有地方尚未建立联动机制，或者机制已经建立却处于长时间“闲置”状态。本次政策修改即明确要求不仅要落实好联动机制，而且价格机制需能涨能降、灵活反映市场变化。

此外，由于外部环境不确定性增加，本次新政策进一步强调“量入为出”原则，根据资源落实情况，有序发展天然气市场。要求新建天然气利用项目（包括优先类）立项报批时应落实气源，与上游供气企业落实购气协议，并确保项目布局与管网规划等相衔接；已用气项目供用气双方也要有合同保障。目前在建或已核准的用气项目，若供需双方已签署长期供用气合同，按合同执行；未签署合同的尽快签署合同并落实气源。

新政策征求意见稿与2012年版政策的差异在下文中已做出标注。

国家能源局综合司关于公开征求《天然气利用政策（征求意见稿）》意见的通知

为深入贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记关于天然气产供储销体系建设重要指示批示精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，促进天然气行业高质量发展，我们组织修订了《天然气利用政策》（征求意见稿），现向社会公开征求意见。

欢迎有关单位和社会各界人士提出宝贵意见建议，自本通知发布之日起30日内传真至010—81929470，或通过电子邮箱发至shenshuqi@nea.gov.cn。

感谢您的参与和支持！

附件：《天然气利用政策》（征求意见稿）

国家能源局综合司

2023年9月27日

天然气利用政策（节选）

二、天然气利用领域和顺序

（一）天然气利用领域

根据不同用气特点，天然气用户分为城镇燃气、工业燃料、天然气发电、天然气化工和其他用户。

（二）天然气利用顺序

综合考虑天然气利用的社会效益、环境效益和经济效益以及不同用户的用气特点等各方面因素，天然气用户分为优先类、允许类、限制类和禁止类。

第一类：优先类

城镇燃气

1、城镇居民炊事、生活热水等用气；【编者注：此处删除“大中城市”提法，随着天然气覆盖区域的扩大，已经具备向中小城市延伸的基础。】

2、公共服务设施（幼儿园、学校、医院、民政部门认定的社会福利、救助机构，政府机关、职工食堂，宾馆酒店等住宿场所、餐饮场所、商场、写字楼，港口、码头、火车站、汽车客运站、机场等）用气；

3、集中式采暖用户（指中心城区、新区的中心地带）；

4、已纳入国家级规划计划，气源已落实、气价可承受地区严格按照‘以气定改’已完成施工的农村‘煤改气’清洁取暖项目。【新增；另外，删除了“燃气空调”】

工业燃料：

5、以天然气为燃料的可中断工业用户。【编者注：可中断工业用户不再划分具体领域，凡是作为燃料的可中断用户均优先发展。】

天然气发电：

6、气源落实、具有经济可持续性的天然气调峰电站项目；【新增】

7、天然气热电联产项目；

8、带补燃的太阳能热发电项目。【新增；另外，删除了“城镇中具有应急和调峰功能的天然气储存设施、煤层气（煤矿瓦斯）发电项目”】

其他用户：

9、天然气分布式能源项目（综合能源利用效率70%以上，包括与可再生能源的综合利用、多能互补项目）；

10、远洋运输、工程、公务船舶以及开发、利用和保护海洋的海洋工程装备（含双燃料和单一液化天然气燃料），在内河、湖泊、沿海以液化天然气为单一燃料的运输、工程、公务船舶及装备；

11、以液化天然气为燃料的载货卡车、城际载客汽车等运输车辆；【编者注：相较于2012版政策，将天然气汽车改为LNG汽车，CNG汽车不再列入优先类。】

12、油气电氢综合能源供应项目、在保障安全前提下的终端天然气掺氢示范项目等天然气利用新业态。【编者注：为新增。油气供应与新能源融合发展有利于推动能源生产供应结构转型升级，符合绿色低碳发展战略，同时也将促进油气企业逐渐转型成为综合能源服务商。】

第二类：允许类

城镇燃气：

1、城市建成区未实行集中式采暖的分户式采暖用户；

2、已纳入国家级规划计划，气源已落实、气价可承受地区严格按照“以气定改”实施的新增农村“煤改气”清洁取暖项目。【新增】

工业燃料：

3、建材、机电、轻纺、石化化工、冶金等工业领域中以天然气代油、液化石油气项目；

4、建材、机电、轻纺、石化化工、冶金等工业领域中以天然气为燃料的新建项目；

5、建材、机电、轻纺、石化化工、冶金等工业领域中环境效益和经济效益较好的以天然气代煤项目；

6、城市中心城区的工业锅炉燃料天然气置换项目。

天然气发电：

7、除第一类第6、7、8项，第三类第2项以外的天然气发电项目。

天然气化工：

8、为炼油、化工企业加氢装置配套的天然气制氢项目。

第三类：限制类

城镇燃气：

1、除第一类第4项、第二类第2项以外的农村“煤改气”清洁取暖项目。【新增内容，相当于气源未落实、气价难承受的地区煤改气受限制】

天然气发电：

2、陕、蒙、晋、疆等十四个大型煤炭基地建设基荷燃气发电项目（煤层气（煤矿瓦斯）发电项目除外）。【由禁止类调整为限制类】

天然气化工：

3、以天然气为原料生产甲醇及甲醇生产下游产品装置、以天然气代煤制甲醇项目；

4、以甲烷为原料，一次产品包括乙炔、氯甲烷等小宗碳一化工项目；

5、以天然气为原料的合成氨、氮肥项目，合成氨厂“煤改气”项目；

6、除第二类第8项以外的天然气制氢项目。

第四类：禁止类

天然气化工：

1、天然气常压间歇转化工艺制合成氨。【新增】

三、保障措施

（一）做好供需平衡。充分发挥市场对资源配置的决定性作用，更好发挥政府作用，构建全国统一大市场，加快天然气市场体系建设。国家发展改革委、国家能源局统筹协调天然气供需，优化天然气资源进口及来源，引导和促进天然气在全国范围内高效利用，调控供需总量基本平衡，产供储销协调发展。各省（区、市）发展改革委、能源局要根据天然气资源落实和地区管网、储气能力规划建设等情况，结合节能减排目标，按照天然气利用优先顺序，认真做好天然气利用工作，加强需求侧管理，优化用气结构，有序发展增量用户，加强市场建设，提高资源配置效率，确保供需平衡。

（二）加快基础设施建设。统筹规划、适度超前布局天然气基础设施建设，加强基础设施互联互通和公平开放，加快完善天然气“全国一张网”，提升调运灵活性。上游供气企业、国家管网集团、城镇燃气企业、地方政府要严格履行储气责任，加快储气设施投资建设，加快完善储气调峰辅助服务市场机制，支持储气设施自建合建、合资合作以及储气设施租赁、储气调峰服务购买等方式，“四方协同”履行储气责任。

（三）安全稳定保供。地方政府、天然气资源供应企业、天然气销售企业、天然气基础设施运营企业和城镇燃气经营企业要共同保障天然气安全稳定供应，减少事故性供应中断对用户造成的影响。城镇燃气企业以及其他直供直购用户与上游供应商应签订购销合同并按合同供用气。各级地方政府要切实承担民生保供主体责任，各地、各供应企业应紧密结合本地区、本企业实际情况，组织制定供需紧张情况下的应急保供预案，确保民生用气持续安全稳定供应。

（四）高效节约和综合使用。在严格遵循天然气利用政策基础上，鼓励应用先进工艺、技术和设备，加快淘汰天然气利用落后产能，发展高效利用项目。加强天然气资源统筹调度，在错峰生产的同时努力保障钾肥等化肥生产用气。鼓励用天然气生产化肥等企业实施由气改煤技术。鼓励页岩气、煤层气（煤矿瓦斯）就近利用（用于民用、发电等）和在符合国家商品天然气质量标准条件下就近接入管网，确实不具备接入管网条件的允许加工成LNG、CNG消费和外输。提高天然气商品率，增加外供商品气量，严禁排空浪费。高含CO2的天然气（CO2含量20%以上）可根据其特点实施综合开发利用。鼓励天然气冷能利用。

（五）加强行业监管。健全行业监管体系，加强对天然气全产业链监管。上游供气企业要落实价格政策，统筹考虑气源结构、供气成本、市场供需等，合理确定天然气门站批发价格水平。地方政府要考核和监督城镇燃气企业落实《城镇燃气管理条例》要求，向燃气用户持续、稳定、安全供应符合国家质量标准的燃气；要规范城燃企业准入门槛，促进城燃企业兼并重组，整合优化；加强基础设施公平开放监管，促进天然气市场有序竞争和资源安全供应，压缩管输及配气层级，鼓励天然气直供直销。

【编者注：2022年《国务院办公厅关于印发城市燃气管道等老化更新改造实施方案（2022—2025年）的通知》中就提及“支持燃气等行业兼并重组”，但该提法主要是服务于老化更新改造任务，而本次天然气行业的专门政策再次提出，若在正式文件中被纳入，将进一步推动燃气兼并重组市场。】

（六）完善价格机制。落实好天然气上下游价格联动机制，指导各地建立健全能涨能降、灵活反映供需变化的终端销售价格形成机制，更好保障天然气安全稳定供应。鼓励天然气用气量季节差异较大的地区，积极推行天然气季节差价和可中断气价等差别性气价政策，引导天然气合理消费，提高天然气利用效率；支持开展天然气贸易机制和合同模式探索和创新等。

【编者注：天然气上下游价格联动机制是近两年行业热点关注问题，目前存在的问题是有地方尚未建立联动机制，或者机制已经建立却处于长时间“闲置”状态。本次政策修改即明确要求不仅要落实好联动机制，而且价格机制需能涨能降、灵活反映市场变化。】

（七）配套相关政策。对优先类用气项目，支持地方各级政府在规划、用地、融资、财税等方面出台扶持政策。鼓励天然气利用项目有关技术和装备自主化，鼓励和支持汽车、船舶天然气加注设施和设备的建设。

四、政策适用有关规定

（一）坚持以供定需，新建天然气利用项目（包括优先类）立项报批时应落实气源，与上游供气企业落实购气协议，并确保项目布局与管网规划等相衔接；已用气项目供用气双方也要有合同保障。目前在建或已核准的用气项目，若供需双方已签署长期供用气合同，按合同执行；未签署合同的尽快签署合同并落实气源。

【编者注：坚持量入为出，根据资源落实情况，有序发展天然气市场。在新建项目立项报批环节即要求落实气源，并且对于项目的天然气输送也提出要求，即要求项目布局与管网规划相衔接。】